应对气候变化：欧盟的政策与行动 王伟男

内容摘要：欧盟在应对气候变化方面取得了比其他主要发达国家好得多的成效。这些成效的取得，主要得益于欧盟在排放交易、能源利用、交通运输等领域的一系列政策与行动。欧盟在适应能力建设方面也提出了初步的规划，有望在不远的将来出台正式的政策。欧盟在应对气候变化方面取得的这些成效，有利于它争取全球环境治理议程上的主导权。 关键词：欧盟 气候变化 政策

欧盟一直是环境领域里的“先行者”，在应对气候变化方面更是一马当先。这一方面是因为欧洲作为世界上最早实现工业化的地区，也最早遭遇到严重的环境问题，因而对之有切肤之痛，在主观认识上也比较深刻；另一方面欧盟也希望能利用其在环境领域里的成熟经验，高举国际道义大旗，充实自己的软实力，以掌握全球环境治理议程的主导权。在减排温室气体、应对气候变化问题上，尽管《京都议定书》对发达国家的要求是到2012年在1990年排放量的基础上减少5.2%，但当时的欧洲共同体15国（EU-15）作为一个整体，自告奋勇地把这个减排指标提高到了8%。其他主要发达国家的承诺是：美国7%，日本和加拿大均为6%，东欧转型国家分别为5%～8%不等，新西兰、俄罗斯和乌克兰可以稳定在1990年的水平上，爱尔兰、澳大利亚和挪威的排放量可以比1990年分别增加10%、8%和1%。①从各发达国家2007年的排放情况来看，欧盟取得的减排成效最为明显。 表1 附件一国家2007年温室气体排放情况② 1990年 2007年 增加量 增长比例 京都目标 EU-15 4232.90 4051.96 -180.94 -4.27% -8% 日本 1269.66 1374.26 104.60 8.24% -6% 美国 6084.49 7107.16 1022.67 16.81% -7% 新西兰 61.85 75.55 13.70 22.15% 0% 加拿大 591.79 747.04 155.25 26.23% -6% 澳大利亚 416.21 541.18 124.97 30.03% 8% 转型国家 5729.49 3721.46 -2008.03 -35.05% 老牌发达国家 12940.35 14390.64 1450.29 11.21% 附件一整体 18669.84 18112.10 -557.74 -3.08% -5.2%

说明：1、单位为百万吨CO2当量，不包括与土地利用有关的温室气体排放；2、《京都议定

书》并没有为“转型国家”和“老牌发达国家”设置专门的目标。

① Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, United Nations, 1998. 之所以存在

较大差别，主要是考虑了各国当时的经济社会发展状况和趋势、能源结构和产业结构的特征等客观因素。 ② 本表格数据系笔者根据《联合国气候变化框架公约》秘书处官方网站提供的相关缔约方“国家温室气体排放清

单”整理而得，该清单可从以下网址查询：http://unfccc.int/di/DetailedByParty/Setup.do。需要指出的是，欧盟的部分成员国同时也是转型国家，欧盟的某些减排和气候政策在这些成员国也得到了实施。 1

如表1所示，截止2007年，在主要的老牌发达国家中，只有欧盟的温室气体排放量有所减少，而其他主要发达国家都有不同程度的增加，有些国家的增加幅度还相当巨大。虽然欧盟-15在 2007年的减排比例与其承诺的2012年目标之间尚有较大差距，但它实现该目标的可能性仍然很大，而其他发达国家基本上已经丧失了实现2012年目标的可能性。因此，考虑到气候变化对人类提出的严峻挑战，对欧盟推进节能减排、应对气候变化的政策与行动进行哪怕是粗浅的探讨，也是很有必要、很有意义的。总体来看，欧盟应对气候变化的政策领域主要包括温室气体排放交易机制、能源政策、交通运输政策、适应能力建设等方面。①

一、温室气体排放交易机制 “温室气体排放交易”（greenhouse gas emissions trading，以下简称ETS）的概念始于1997年的《京都议定书》，是该文件规定的旨在减少温室气体排放的三个机制之一。②实践中，这一机制首先在排放量最大、对全球气候变化负有主要责任的二氧化碳排放上得到应用，而欧盟成为跨国实践这个机制的先驱。欧洲议会和理事会于2003年10月13日通过了欧盟当年的第87号法令，为成员国制定了统一的ETS机制，并自2005年1月1日开始实施。③ ETS机制基于这样一种思路：大气层对温室气体的容量是有限度的，超出了这一限度，温室效应将导致人类面临气候变化引发的各种严重自然灾害；目前大气层中的温室气体总量已经接近这一限度，人类必须减少温室气体的排放，这使得温室气体排放权成为一种稀缺资源；在保持企业和经济活力并遵循公平原则的条件下，可把这种稀缺资源量化分配给生产企业并赋予其流通性；那些因采取了有效减排措施而有多余排放权的企业，可以通过出售这些多余的排放权而获利；那些实际排放量超出配额的企业将不得不购买其他企业多余的排放权而增加生产成本；这就使得所有企业都努力减排，因而使整体的温室气体排放量呈现下降趋势。在实践层面，欧盟做出了一系列具体的制度安排。 首先，欧盟创造性地把“共同但有区别的责任”原则运用到其成员国的减排责任分担上。分担方案立足于各成员国不同的经济社会发展水平，并结合他们的经济规模、能源结构、产业结构等客观因素，规定：德国、英国等最发达国家应承担最大的减排责任（这两个国家应分别减排21%和12.5%）；法国、芬兰等核电比例较高的国家，其排放量相对于经济总量本来就不大，所以可以不必减排，但也不得增长；西班牙、葡萄牙和希腊等南欧国家因经济相对落后，排放量可以有一定的增长（三国分别可增长15%、27%、25%）。其他成员国也有明确的排放限额。所有15个成员国的排放量加总后，应满足减排8%的京都目标。④ 其次，成员国政府制订“国家排放计划”，把分配到的排放配额进一步分解给各自国内的相关企业。由于每个成员国国内的企业数量都十分庞大、种类繁多，排放强度也不尽相同，因此ETS机制在其实施的第一阶段（2005～2007年）主要选定那些能耗量和排放量都较大的火电、炼油、焦炭、钢铁、水泥、玻璃、石灰、制砖、陶瓷、造纸等企业进行排放限额的分配，具体标准以企

① 这里需要说明的是，本文主要阐述欧盟层面、而非其成员国层面上应对气候变化的政策与行动。

② 另外两个机制分别是“联合履约”（joint implementation）和清洁发展机制（clean development mechanism），前

者用于发达国家和东欧转型国家的合作减排，后者旨在实现发达国家和发展中国家的合作减排。 ③ Directive 2003/87/EC, establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community.

④ EU emissions trading: an open scheme promoting global innovation, European Communities, 2005. 2

业生产能力和能耗量为主。欧盟委员会有权要求成员国对不合格的“国家排放计划”做出修正，甚至完全拒绝。如果一个成员国的“国家排放计划”遭到拒绝，就必须重新制订；一旦获得通过就不得做出更改。实施之初，共有11428家企业被纳入，它们每年的二氧化碳排放量超过20亿吨，约占欧盟每年二氧化碳排放总量的45%。 第三，各个企业分配到的排放配额可以用于交易。由于分配给每个企业的排放配额是有限的，这就导致了排放配额的稀缺性，交易市场也由此而生。其基本原理是：某些企业可能通过改进技术、节约能源、限制产量等措施，使当年的实际排放量低于分配给他们的排放配额，这就意味着他们将拥有多余的排放配额；而另外一些企业可能由于种种原因而导致当年的实际排放量高于分配给他们的排放配额。由于欧盟规定，企业在每个日历年度（calendar year）结束后必须上交与其实际排放量等值的配额，那些超额排放企业就必须想办法凑足数量，否则将面临高额罚金。向有节余的企业购买配额是他们最好的选择之一。从长远来看，这将刺激所有企业采取各种可能的措施以降低自己的排放量，如使用低碳节能技术、提高可再生能源在能耗总量中的比重、加强用能管理等。其客观效果就是整个行业的排放量呈现下降趋势。 此外，ETS机制还包括一套严格的监督核查措施，以确保其有效运作。根据欧盟的规划，ETS机制还将逐步扩展到以下领域：规模更小、数量更多的中小企业；石化、制氨、冶铝、航空等排放量较高的行业；除二氧化碳以外的其他温室气体。此外，成员国的分配权力还将被收回到欧盟层级；原来免费分配给企业的配额从2013年起将逐步由拍卖代替，并于2020年实现完全拍卖，拍卖所得收入中至少有20%专门用于气候领域的防灾减灾、技术创新等。可以预见，随着上述修订措施的贯彻实施，排放温室气体将使欧盟企业付出的代价越来越高，他们只有想方设法转变生产方式、加大节能减排力度一条路可走了。①

二、应对气候变化的能源政策与行动 既然科学研究已经认定，人类长期以来燃烧化石燃料导致大气中的温室气体剧增，从而导致以全球变暖为主要特征的气候变化，而且欧盟的政治决策层也接受了这样的科学认知，那么，改变使用能源的方式，减少因使用能源而导致的温室气体排放，就成为欧盟应对气候变化的首要选择。在实际操作上，欧盟主要从能源的供应和需求两个方向寻找解决办法：一方面通过增加非化石可再生能源的供给，降低化石能源在总能耗中的比重，从而减少温室气体的排放；另一方面通过节约用能、提高能效，来抑制过高的能源需求、降低总的能源消费量，即用等量的能源实现更多的产出，或者用更少的能源实现等量甚至更多的产出，从而减少温室气体的排放。 欧盟在能源供给方面的着力点是：大力发展风能、太阳能、生物质能等清洁低碳的可再生能源，部分地取代石油、煤炭和天然气等化石能源的使用，减少温室气体排放。可再生能源主要用于发电、制热、制冷、交通燃料等。2005年可再生能源占到欧盟能源消费总量的8.5%。欧盟的目标是，到2010年将这个比例提高到12%，2020年提高到20%。②为此，欧盟主要采取以下几项政策措施：

① 关于欧盟ETS机制及其成效的更详细分析，可参见王伟男：“欧盟排放交易机制及其成效评析”，载《世界经济

研究》2009年第7期，第68～73页。 ② COM (2009) 39 final, towards a comprehensive climate change agreement in Copenhagen, Brussels, 28.1.2009.