一、SCM协定下的补贴概念和类型
(一)补贴的法定含义
补贴的法定含义来源于WTO体系下的《补贴与反补贴措施协定》(SCM协定)。根据SCM协定第1.1条,判断一补贴是否存在必须满足两个要件:首先,必须“存在由政府或任何公共机构提供的财政资助”,或“存在GATT1994第16条意义上的任何形式的收入或价格支持”;其次,因该“财政资助”或“收入或价格支持”而“授予一项利益”。因此,假使一项政府干预扭曲了竞争,但只要该干预的形式并不涉及公共基金(public fund)支出,就不能视为是一项补贴;同样,即使该政府干预涉及公共基金支出的形式,但并没有授予一项利益,也同样不能被视为一项补贴就财政资助而言,主要有如下几种形式①:1.涉及资金的直接转移、潜在的资金或债务的直接转移的政府做法;2.政府税收的放弃或减免;3.政府提供的除一般基础设施外的货物或服务,或购买货物;4.政府通过筹资机构或私营机构所为的上述财政资助。
就上述“则因此而授予一项利益”而言,有如下几个要点:其一,对于“利益”的理解应从“接受者(recipient)”的角度来理解,即在解释SCM第1.1(b)中“利益”这一术语时,应将焦点集中在补贴的获得之上。其二,所谓“授予”指的是一种法律或事实的确定性。授予利益与财政资助之间并无明确的时间性要求。
(二)补贴的类型
根据不同的标准,可将补贴划分为不同的类型。划分补贴类型的最大实益在于,不同类型的补贴,其所适用的法律规则可能有所不同。一般而言,补贴有如下几种类型:
1.政府补贴与非政府补贴
按照资金来源,补贴可以分为政府补贴和非政府补贴。政府补贴的提供往往和重商主义、产业政策等联系在一起,其异化的结果之一是倾销;与政府补贴不同,非政府补贴的一个重要动机就是倾销。而非政府补贴的成功关键在于利用国内的超额利润补贴亏本出口的缺口,从而形成一种多少带有规则性的连续倾销。
本文所言的补贴是一种“财政资助”,虽然该财政资助可以通过以私人机构资本的形式出现,但本质上是政府行为之一种,应受到严格的国内法和国际法(主要是WTO体系下的SCM协定)的限制。
2.贸易补贴和投资补贴
按领域和政策目的,补贴可以分为贸易补贴和投资补贴。在国内法的层面上,无论是贸易补贴还是投资补贴均应具有合法性,但是,这种合法性的限度有所不同。具体而言,由于一国在对外贸易领域以实行统一政策为特征,所以贸易补贴常受制于统一的国内贸易补贴法规;与之相对比,投资决策具有非常明显的地域性,分散而非统一成为投资补贴的常态。考虑到经济生活的一体化,这就在国内法层面带来如此隐忧:各地分散的投资补贴政策很可能扰乱国家统一的贸易补贴政策。考虑到各类补贴均有其合理性和合法性依据,如何协调其间的关系是一个有待解决的重大课题。
在国际法的层面上,就贸易补贴而言,存在WTO之下的SCM协定,该协定的主要目的在于约束某些妨碍自由贸易的补贴行为。投资补贴则有所不同,并没有一个统一的国际协定约束投资补贴行为,只有在其直接导致贸易补贴效果时,才有可能受制于SCM协定。
3.货物贸易补贴和服务贸易补贴
在贸易补贴领域,根据其适用对象的不同,又可分为货物贸易补贴和服务贸易补贴。服务贸易以其无形性、即时性以及人身性为其主要特征,GATS将服务贸易分为跨境交付、境外消费、商业存在和自然人流动等四种形式。其中,商业存在涉及投资问题,因此服务贸易和投资有所交叉。在国际经济规则中,与投资规则相比贸易规则更具国际性是一个历史现实,但这并不表明服务贸易补贴规则严于投资规则,原因在于,GATS第15条规定:各成员认识到,在某些情况下,补贴可对服务贸易产生扭曲作用。各成员应进行谈判,以其制定必要的多边纪律,以避免此类贸易扭曲作用。谈判还应处理反补贴程序适当性的问题。任何成员如认为受到另一成员补贴的不利影响,则可请求与该成员就此事进行磋商。对此类请求,应给予积极考虑。
在措辞上,GATS第15条是一个典型的“尽最大义务条款”,即使一成员没有遵守,也没有相应的法律制裁。因此,可以说,在现阶段,服务贸易补贴的国际规则更类似于投资补贴而非货物贸易补贴。毕竟,后者要受制于WTO下的《补贴与反补贴措施协定》(SCM协定)。
4.农业补贴与一般补贴
在货物贸易补贴领域,根据其对象的不同,又可分为农业补贴和一般补贴。WTO的农业协定(AOA)是把游离于GATT之外的农产品拉入WTO多边贸易规则的初步尝试,与WTO的其他专门协定相比较,AOA具有明显的过渡性,其规则也更趋灵活②。将一产品归类为农产品或非农产品直接决定了一国在WTO下补贴政策的自主性。为最大限度减少法律适用上的冲突,AOA附件1中列举了该协定适用的产品:其一,协调制度第1章至第24章,鱼及鱼制品除外;其二,另加一些与农业密切相关但需经过加工的产品。
AOA的过渡性决定了其中补贴纪律的严格性要小于SCM,该协定第21条明确规定:“GATT1994年和《WTO协定》附件1A所列其他多边贸易协定的规定应在遵守本协定规定的前提下适用”。因此,随着AOA实施期的结束,从政策建议的角度而言,AOA更有研究余地,而从法律解释的角度而言,SCM协定的价值更大。
二、中国补贴之现状
在中国加入议定书附件5A中,中国分别从补贴计划的名称、通知所涵盖的时间、政策的目标和/或补贴的目的、补贴的背景和主管机关、给予补贴的法律依据、补贴的形式、提供补贴的对象和方式、单位补贴量(或如不可能提供,则为该补贴的总额或年度预算额)、补贴的期限和/或所附任何其他期限、可据以评估补贴的贸易影响的统计数据等10个方面,按照加入议定书第10.1条的要求,对补贴作出
了通知。这些通知并不全面,而且随着《企业所得税法》的公布,有进一步修正的需要。从补贴的形式而言,目前财政资助基本上可以分为三类:
(一)资金直接转移
资金直接转移是一种典型的财政支出行为。附件5A中所通知的资金直接转移型补贴主要包括:
1.赠款,其中包括:
(1)提供给某些亏损国有企业的补贴
此类补贴的主要政策目的在于促进国有企业的结构调整,同时通过促进合理化、维持稳定生产和社会安全以保证就业(作为对缺乏社会保障制度的补偿)。补贴的主管机关为财政部和/或地方政府,并以中央预算或地方预算支持的方式使赠款得以落实。
就补贴的对象而言,主要包括那些由于其生产的产品价格固定或资源开发成本上涨而严重亏损的国有企业。理论上,对亏损国有企业的补贴并不必然具有专向性,但是,加入议定书规定,就实施SCM第1.2条和第2条而言,对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴,特别是在国有企业是此类补贴的主要接受者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下。因此,针对某些亏损的国有企业而专门提供的补贴因加入议定书的规定而具有了“法律上”的专向性。
(2)用于扶贫的财政补贴
此类补贴的目的非常明确,主要提供给中国人均年收入低于400元人民币的地区。无论是国家计委和财政部的直接资金分配,还是中国农业发展银行的扶贫贷款,其资金均来源于预算支持。
(3)技术革新和研发基金
该基金的主要目的在于鼓励科技创新,其法律依据为国务院1987年第99号通知,由财政部作为主管机关。主要通过赠款和贷款方式鼓励科研机构和部分企业进行科学研究和技术开发,促进科学技术在农村地区的应用。
(4)用于水利和防洪项目的基础设施基金
该基金的主要目的在于改善农业灌溉系统和防洪设施。主要由财政部和省级财政局负责,通过预算支持向水利和防洪的重点基础设施项目发放赠款。
2.贷款
(1)以出口业绩为基础优先获得贷款和外汇
此类补贴的主要目的在于促进汽车出口。通知指出,其法律依据是《国务院关于汽车产业政策的通知》(1994),补贴的主管机关为国家计划委员会,主要通过优先获得贷款和外汇的方式实施。为获得优先权,有关企业必须满足两个条件:其一,就汽车生产企业而言,其所出口的整车产品在其销售量中所占比例要达到预先设定的比例○11;其二,对汽车和摩托车零件生产企业而言,其出口占其年度总销量的10%。有意思的是,在该类补贴被通知时,并无一家企业获得
优先权资格。因此,2004年国家发展和改革委员会颁布的《汽车产业发展政策》已没有此类规定。
(2)国家政策性银行的贷款
中国有三家政策性银行:国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。就其资金来源而言,这三家银行通过向商业银行和市场发行债券筹集资金,在一般情况下,国家预算不向政策性银行提供利率补贴。而其利率通常与市场利率相同。这些银行提供贷款的政策目的主要在于调整投资结构。具体而言,国家开发银行的贷款主要用于中国中西部地区的能源、运输、电信和水利、能源等基础设施建设,以及一些企业的技术革新;中国进出口银行的贷款主要用于保证商业银行的出口信贷,一小部分用于直接出口信贷;中国农业发展银行的贷款主要用于购买和储存农副产品、林业建设和水利开发。
(二)税收的放弃或减免
在民主财政论之下,税收的放弃或减免也是一种财政资助。按税收征收对象和转移负担的可能性,相关的税收政策可分为:
1.所得税优惠
(1)针对特定企业的税收优惠
在2007年3月新的《企业所得税法》通过之前,中国并存两套企业所得税法体系,对于在华外资企业适用1991年的《外商投资企业和外国企业所得税法》,对于内资企业适用1993年的《企业所得税暂行条例》。按新《企业所得税法》第57条第1款,在本法公布前已经批准设立的企业,依照当时的税收法律、行政法规规定,享受低税率优惠的,按照国务院规定,可以在本法施行后五年内,逐步过渡到本法规定的税率;享受定期减免税优惠的,按照国务院规定,可
以在本法施行后继续享受到期满为止,但因未获利而尚未享受优惠的,优惠期限从本法施行年度起计算。这表明,就已批准设立的企业的而言,仍可继续定期享有税收优惠。需要说明的是,在新的《企业所得税法》之下,内外资适用统一税率,但特定类型的企业仍可享有优惠税率。如符合条件的小型微利企业,减按20%的税率征收企业所得税;国家需要重点扶持的高新技术企业,减按15%的税率征收企业所得税。
(2)针对产业的税收优惠
依《企业所得税法》,国家对重点扶持和鼓励发展的产业和项目,给予企业所得税优惠。创业投资企业从事国家需要重点扶持和鼓励的创业投资,可以按投资额的一定比例抵扣应纳税所得额。企业综合利用资源,生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入,可以在计算应纳税所得额时减计收入。此外,为加快高科技产业的发展,依据《企业所得税法》,开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用可以在计算应纳税所得额时加计扣除。企业的固定资产由于技术进步等原因,确需加速折旧的,可以缩短折旧年限或者采取加速折旧的方法。
(3)针对地区的税收优惠
《企业所得税法》将一部分税收决定权让渡给地方。具体而言,民族自治地方的自治机关对本民族自治地方的企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分,可以决定减征或者免征。自治州、自治县决定减征或者免征的,须报省、自治区、直辖市人民政府批准。根据《企业所得税法》第57条第2款,法律设置的发展对外经济合作和技术交流的特定地区内,以及国务院已规定执行上述地区特殊政策的地区内新设立的国家需要重点扶持的高新技术企业,可以享受过渡性税收优惠,具体办法由国务院规定。因此,此前的两部所得税法律仍有适用之余地:按《外商投资企业和外国企业所得税法》第7条,设在经济特区的外商投资企业、在经济特区设立机构、场所从事生产、经营的外国企业和设在经济技术开发区的生产性外商投资企业,减按15%的税率征收企业所得税。设在沿海经济开放区和经济特区、经济技术开发区所在城市的老市区的生产性外商投资企业,减按24%的税率征收企业所得税。设在沿海经济开放区和经济特区、经济技术开发区所在城市的老市区或者设在国务院规定的其他地区的外商投资企业,属于能源、交通、港口、码头或者国家鼓励的其他项目的,可以减按15%的税率征收企业所得税。按《企业所得税暂行条例》,对于在偏远地区、贫困地区和民族地区的新设立企业,所得税应减免三年。
2.增值税优惠
为减少出口企业的不合理关税和国内税负担,依据国务院1985年第43号通知,对出口产品中的进口内容退税,以及对出口产品增值税进行退税。为鼓励充分利用森林资源,对于某些林业企业,如其产品是基于使用匮乏的木材资源的,依据《增值税暂行条例》,退还已征收的增值税。为减少自国外进口技术和设备的成本,以吸引国外直接投资,同时促进国内投资,依据国务院1997年第37号通知,对于在《外商投资产业指导目录》中属于鼓励类产业领域进行投资的外国投资者,其进口技术和设备可享受免征关税和增值税的待遇。
除增值税优惠之外,依据《进出口关税条例》,符合条件的企业可继续享有关税和进口税的减免。但这主要由关税法而非补贴法调整。
(三)提供货物或服务
中国的计划经济改革始于价格改革,到作出补贴通知为止,中国95%的商品和服务已经由市场力量决定价格。但是,为维持总体价格的稳定,依据《价格管理暂行条例》,对特殊产业部门的投入物,即对一定比例的发电用煤和一定比例的原油实行国家低定价。
(四)其他未被通知的补贴
需要明确的是,仅就通知的内容和形式而言,《中国加入议定书》附件5A不能说是全面的。在中国入世谈判的过程中,一些工作组成员从自身利益的角度出发提出了很多附件5A所没有包括的补贴。在补贴授予者方面,上述通知的范围过于狭窄,即补贴的主管机关除了三家政策性银行之外,几乎清一色的是政府机关,并大部分集中于财政和税收这两个部门。但是,正如SCM所指出的,当政府向一筹资机构付款,或委托或指示一私营机构履行以上三类形式的财政资助列举的一种或多种通常属于政府职能,且此种做法与政府通常采用的做法并无实质差别时,主体的外在特征并不重要,重要的是其所发挥的功能。有鉴于此,一些工作组成员考虑到中
国经济的特性,寻求澄清当国有企业(包括银行)提供财政资助时,它们是否构成SCM意义上的政府行为人。对此,中国代表并没有作出正面回答,而是通过指出“此类财政资助并不一定导致SCM第1.1(b)范围内的利益”的方式加以了回避。显然,附件5A的通知对这一问题也没有作出有益的澄清。
在补贴的类型方面,一些工作组成员认为,某些类型的补贴没有出现在附件5A中。如附