浅议水利工程投资控制
【关键词】水利工程；造价控制；造价管理；投资
0 引言
我国水利工程建设取得了举世瞩目的成就，水利水电工程发展前
景十分可观，经过多年努力，基本上已从粗放型向集约型转变，逐
步适应市场经济，水利工程管理更加法制化、规范化、现代化和科
学化。但目前需要提高和改进的地方还有很多，基层水利工程管理
人员中很多思想观念还停留在原来的基础上，习惯于行政命令指
导，工作效率较低，经济效益差，所以我国的水利工程建设既要坚
持不懈的努力改进，又要有具体的政策导向，运用科学的管理方法
提高水利工程的综合经济效益。
水利工程造价管理始终贯穿于整个建设过程，做好工程造价管理
工作是确保工程顺利竣工并良好运行的关键，能够合理配置各种资
源，调整产业结构，规范市场行为。科学的工程造价管理要保证监
督项目建设资金能够合理利用，防止出现资源浪费和损失，为国家
制定投资决算，加强国民宏观经济调控提供依据，保证投资和承包
方的合法利益，完善竞争机制，使水利建筑市场有序形成。
1 国内工程造价管理存在的主要问题
1.1 项目造价管理控制方法的不健全
目前国内的水利工程定额和费用标准还不够健全完善，随着改革
开放的力度不断增大，在社会主义市场经济条件下，如何发挥水利
工程造价工作行业管理的指导和调控作用，是一项艰巨的任务。要
制定整套水利工程定额和费用标准，适应客观发展需要，做到有章
可循，使得投资造价管理工作活而不乱、繁而有序。
1.2 没有全过程、动态有效的进行控制
目前没有哪一个部门能够做到对项目进行全过程的造价控制和
管理，工程建设的各个阶段和环节存在脱节情况，一些项目为了能
够审批通过，在决策和初步设计阶段人为的压低投资估算和概算，
施工后以各种理由追加投资，造成工程造价失控。
1.3 工程概预算定额存在的弊端
现行的定额在市场经济高速发展的现代，也存在着一些问题，这
些都是限制工程造价管理的因素。
水利水电工程定额和取费标准是政府有关部门组织制定的，反映
了一个时期内社会生产力发展水平，但随着施工手段和施工方法的
不断改进，市场经济不断变化，现行定额已经不能将劳务单价按照
岗位等级确定，不能将施工管理费按照施工规则和布置计算，不能
将成本加成结合工程具体的风险、利润和不可预见性等因素计算，
现行的水利水电工程定额已经不能适应市场变化。
采用现行定额进行造价投标后，由于造价方法和实际施工手段及
方法脱节，合同单价不能作为施工项目成本支出的依据，施工时是
企业自身的实际水平，而造价时要编制内部预算单价，调剂平衡，
造成费用混淆，成本管理失控。同一水利工程由于施工企业的不同，
也会导致造价管理不一致的现象。
水利水电工程没有被当做商品生产部门，产品由国家定价，地方
管理部门可以采取指令性的价格体系和取费标准，与市场经济的发
展不相适应，没有真正的面对市场参与公平竞争，妨碍了其健康发
展。
2 水利水电工程造价控制不力的成因分析
2.1 决策阶段的影响因素
决策阶段的可行性研究深度不够，盲目的决策造成了投资的浪
费。一般确定建设项目地址时需要考虑建设地区和建设地点的选
择，这直接影响着建设项目的命运和工程造价的高低，在选址上的
疏忽往往会带来严重的生态破坏，造成的负面作用会超过工程本身
带来的收益。
工程投资估算缺乏科学性，决策阶段以经济分析和方案为主，对
工程量并不明确，所以投资估算的准确性差，另一方面建设单位不
善于投资估算和造价控制，对工艺流程和方案缺乏认真研究，也降
低了估算的准确性。在项目审批上为了能够使工程早日上马，审批
手续和难度会简化，人为压缩投资，概算时却一再追加，形成了投
资的无底洞。
投资主体不明确，建设项目要先有法人，然后才能进行建设，法
人对项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产
保值要全过程负责。
2.2 工程设计阶段的影响因素
没有有效的推行限额设计，限额设计是控制水利工程造价，节约
投资的有效办法，然而由于水利工程建设中，初步设计深度不够，
施工设计保守而造成很大的投资缺口。设计人员思想上偏于保守，
人为的扩大了设计参数的取值，造成了初步设计和施工图之间有很
大的出入。
概预算文件质量不高，概预算文件是控制工程建设投资总额，编
制基本建设计划和实行投资包干的主要依据，而我国工程建设中重
视建设，轻视经济管理，导致概预算文件的粗制和错漏，不能真正
反应工程实际造价。
2.3 工程招投标阶段的影响因素
水利工程建设招投标中，存在着一些程序不规范、不公开的问题。
例如开标阶段不公开标底、评标办法、评标标准等，不可避免的增
加了人为因素的影响。建设单位也存在私自招标的现象。造成这些
的原因是没有一个权威的投标管理机构，招标程序不公开、规范，
对招标公开的必要性认识不足，水利行政主管部门的执法力度不够
等。
招投标缺乏监督机制，水利工程招投标管理体制分割，存在多个
招投标管理机构，造成这种现象的原因是建设单位既是工程管理单
位，又是工程招投标管理监督单位，招投标过程中的主观性、人为
性大，缺乏应有的公平、公正、公开原则。在招投标监督管理水平
和力度上也存在很大问题。
2.4 工程施工阶段的影响因素
客观因素上，工程费用变化的影响。建筑材料市场开放后，市场
调节作用对工程造价的影响越来越大，施工期间某些材料的上涨必
定会带来总投资的增加。自然条件对水利工程建设影响也很大，建
设项目地区的自然条件的优劣，能够造成工程造价相差很大。
主观因素上，工程造价人员素质不高和施工现场管理不善对工程
投资有很大影响。工程造价人员不仅要掌握概预算的基本知识和技
能，还要对相关专业了解，与设计人员配合严格控制设计任务书的
投资估算。施工现场的管理要严格控制材料，控制工程变更，做好
现场施工记录，合理的管理合同。
3 有效控制水利工程造价的措施和建议
3.1 完善工程造价管理体制
健全项目法人制，实行项目分类管理，划清项目和政府之间的关
系，积极探索项目总承包管理模式。严格的实行招投标制，依法确
定招标范围，控制邀请招投标项目的审批。施工工期短，技术难度
不高的项目积极推行合理最低投标价法的总价承包。规范招标代理
机构的行为，进一步加强专家库建设，克服地方保护主义，加大执
法和检察力度。加强合同管理，规范处理合同中的施工条件、地质
条件变化和施工方案的改变，规范工程变更的索赔，规范合同中各
方的关系，规范争端的解决方式。严格实行监理制，建立一个强有
力的项目监理机构，提高对实施项目监理的重要性认识，正确理解
和明确业主与监理、承包商之间的关系，加强监理人员的教育。
3.2 推进水利工程造价动态管理
加强前期工作管理，控制静态投资，将动态因素分析和动态投资
结算方法相结合，动态的进行定额管理。设计阶段要运用优化设计、
限额设计、价值工程、设计招投标来控制工程造价。建立以定额为
指导的工程造价机制，实现工程定额信息化的动态管理，强化工程
定额的可操作性，逐步实行“实物法”估价。
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[责任编辑：王迎迎]