内部承包合同的效力及纠纷的管辖

云南王长江律师笔者曾在《华纬建筑专刊》2004第2期发表过《建筑企业内部承包经营的风险防范》一文。该文发表后，引起广泛的影响。许多建筑许多施工企业与本人联系探讨关于内部承包是否合法以及与内部承包的一

些相关话题。为此本人撰写本文与大家交流。

一、内部承包，一种广泛的应用的经营模式。

内部承包是指建筑企业与项目经理或项目经理部人员签订内部承

包合同，由建筑施工企业负责质量、技术、安全、财务的监督，承包人自行组织人、财、物，完成承包工程的施工，实行独立核算，自负盈亏，向企业缴纳一定管理费的经营模式。

内部承包经营，由于能够最大程序地发挥承包人的积极性，最大程度地克服材料浪费、人力资源浪费、项目经理徇私舞弊等不良现象，在企业经营中被越来越广泛地运用。

在建筑业大省浙江和江苏，由于建筑企业体制比较灵活，这种内部承包经营的模式已经被广泛运用，形成了所谓的“浙江模式”。

二、关于内部承包合同的效力

施工建筑施工企业，特别是民营建筑企业就是依靠这种经营模式做大做强的。然而由于在现实中许多个人挂靠建筑施工企业的挂靠行为也是以内部承包的名义进行，内部承包的合法性受到了普遍质疑。有的人认为内部承包本质上也是挂靠关系。可以说这个问题的争论由来已久，在司法实践中这个问题也比较混乱。到现在为止，我国也没有相应的法律、法规来认定内部承包关系。

本人认为内部承包虽然与挂靠行为有许多相似之处，但不能简单地将其定义为挂靠。内部承包与挂靠有如下几方面的不同。

首先，从合同双方当事人是否存在隶属关系上看。

内部承包的承包人是企业的职工，与企业有隶属关系，双方有管理与被管理，领导与被领导的关系。从实践来看内部承包人往往是建筑施工企业的项目经理或项目经理部组成人员，一般都有项目经理资质，与建筑施工企业有长期的劳动合同关系。建筑施工企业往往为承包人办理养老保险、医疗保险、工伤保险等企业福利和社会福利。

而挂靠关系中，挂靠方与建筑施工企业没有隶属关系，是平等的民事主体。双方不存在管理与被管理，领导与被领导的关系。司法实践中挂靠方多为个人、合伙或资质差的建筑企业。挂靠方往往没有相应的项目经理建筑从业资格，与建筑施工企业没有劳动合同关系，双方往往只是临时的关系。建筑企业也不为其购买养老保险、医疗保险、工伤保险等企业福利和社会福利。

其次，从管理上看。

内部承包关系中，虽然工程在项目经理的组织下展开，但项目经理的一切行为均不是其个人行为，而是企业行为。项目经理的一切权利都是在法人授权的范围内进行。它受企业规章制度的约束，项目经理的行为视为企业的法人行为。企业有权对工程项目的质量、技术、财务安全等方面进行监督控制。项目承包人及其他人员在违反公司的有关规定时公司有权对有关人员进行更换。总的来说，在内部承包关系中，建筑施工企业对整个工程的质量、技术等方面拥有掌控的能力。

而在挂靠关系中，建筑施工企业对挂靠方没有实施真正的管理。建设工程的质量、安全、工程进度、资金等均由挂靠方自行负责。建筑施工企业不向挂靠企业派驻财务、质量、技术和安全等人员。建筑施工企业无权对挂靠方的工作进行干涉。

当然施工企业挂靠行为也和内部承包一样，建筑施工企业有进行质量、技术、安全、工期监督的权利和义务。但实际中这种约定往往只是停留在形式上，建筑施工企业在实际操作中不对挂靠人进行实质性的管理。因此是否对承包进行实质性的管理是内部承包与挂靠区分的本质特征。］

三、内部承包纠纷管辖存在的问题。

实际上不仅在建筑领域，还是在其他经济领域内部承包经营形式都已经广泛存在着。建筑施工企业与承包产生纠纷也已经层出不穷。但由

于不同的部门对这种纠纷是属于民事纠纷还是劳动纠纷存在不同的看法，导致内部承包纠纷的当事人既无法通过劳动仲裁途径解决问题，也无法通过诉讼解决纠纷的问题。

根据1987年《最高人民法院研究室关于人民法院可否受理企业内部承包合同纠纷案件问题的电话答复》规定“大部分（承包纠纷）应由企业或上级主管机关调处，极少数违反法律必须由人民法院受理的，人民法院应予受理。在受理此类案件时，应严格审查，从严掌握，而不宜铺得过宽。

另外，劳动部办公厅1993年12月27日发布的《劳办发(1993)224号》文规定“企业实行内部责任制后与职工签订的承包合同与劳动合同有很大差别，一般不属于劳动合同，因此在工作中应防止用承包合同代替劳动合同的倾向。但是，如果承包合同中含有工资福利等应在劳动劳动合同中规定劳动权利义务方面的内容，则该合同带有劳动合同的某些属性。职工与企业因执行承包合同中有关劳动权利义务方面的规定发生的争议，属于劳动争议。当地仲裁委员会可根据《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》规定的受案予以受理。

显然根据各自部门的规定，无论是人民法院还是劳动仲裁部门都不会轻易受理内部承包纠纷案件，并且事实上也是的确如此。

如果对以上两个规定进行分析，就可看出这两个规定都是在我国市场经济发展初期颁布的文件，受计划经济影响极深。当然也不排除两个

部门互相推卸管辖责任的可能。但无论怎样内部承包纠纷投诉无门的现象是不正常的，它与我国市场经济的和法治社会的要求格格不入。

由此可见，实行内部承包经营的建筑施工企业面临着巨大的法律风险。这些风险包括内部承包被认定为挂靠的法律风险，因承包人不交纳管理费、承包人领取工程款后下落不明、承包人对外拖欠材料款、劳务款以及工伤事故责任承担等建筑施工企业与承包人发生纠纷的法律风险。因建筑质量、工程款支付等问题与建设单位发生的法律风险等。姑且不说其他，就是刚才说到的投诉无门就风险中的风险。

总之，实行内部承包的建筑施工企业应当完善内部管理制度，既要充分调动承包人的积极性，又要掌控承包工程的质量、技术、安全、财务的全程监督，要尽力争取从最大程度上避免对内对外发生法律风险。2007年3月1日