人力资源2008年第7期 总第277期69
3本文系中华人民共和国人事部资助项目,项目编号为人科研字200502。政府人才服务机构体制改革的现状与对策3陈 力[摘 要]政府人才服务机构是指由我国政府人事部门举办的人才市场公共服务机构。本文从现状分析入手,指出了我国政府人才服务机构存在职能混淆、投入不足、管理不到位以及公共服务水平不高等问题及存在的原因;归纳分析了当前各个地区政府人才服务机构改革的新进展;根据当前政府人才服务机构面临的形势和我国行政体制改革的总体要求,提出了我国政府人才服务机构改革的方向和对策思路。[关键词]政府;人才服务机构;改革[中图分类号]D03512 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2008)07-0069-06
在我国由计划经济向市场经济的体制转轨过程中,政府担当了培育和建设人才市场的任务,政府人才服务机构逐渐发展成了具有多种综合功能的服务机构,不但提供公益性人才交流服务和政府委托的部分市场监管和社会管理职能,还提供人才市场经营性服务项目。然而,随着我国市场经济进一步完善,社会对于公共服务需求的日益增长,我国政府人才服务机构越来越不适应经济社会发展的要求。因此,根据进一步完善市场、加强公共服务以及行政体制改革要求,政府人才服务机构管理体制和运行模式需要进行改革。一、政府人才服务机构改革的背景政府人才服务机构是由我国各级政府人事部门主办的人才交流服务机构。根据我国《事业单位登记管理暂行条例实施细则》(中央编办发[2005]15号),政府人才服务机构是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办,从事人才交流、人才就业服务等活动的社会服务组织。这类机构在国际上属于“公共就业服务机构”的范畴。政府人才服务机构在促进人才就业、合理配置人才资源、提高人才就业能力、为人才提供社会保障以及维护人才市场秩序等方面发挥着重要作用。在由计划经济向市场经济转轨过程中,我国人才市场的建立是政府主导型的,并以政府成立人才交流服务机构为标志而发展起来的(如非特别指出,本文的人才市场指人才交流的场所或中介机构)。1983年,我国成立了第一家政府所属的人才交流服务机构。随后,全国各地的政府人才服务机构相继成立。到2006年底,我国政府人事部门所属的人才服务机构已达到3500家,约占全国各类人才中介机构总数的53%,逐步形成了覆盖全国的服务网络,成为我国人才就业公共服务的主体。在我国人才市场建设初期,民营人才中介服务机构还比较弱小,政府人才服务机构成为人才市场中介服务的主体,并具有多种综合服务的功能。它不但提供各种公益性人才交流服务,也承担政府委托的市场监管和社会管理职能,同时还提供人才市场经营性服务项目。由于在相当长的时期中,政府人才服务机构的财政投入严重不足,因此发展经营性服务逐渐成为各级政府人才服务机构的重要任务。随着经营性活动的发展,一些地区的政府人才服务机构基本解决了经费不足和机构自我发展的问题;一些机构甚至可以不要政府的财政支持,转化为自由度更大的企业型机构。随着环境变化、体制改革的深入和完善人才市场的需要,政府人才服务机构中的一些深层次问题逐步凸现出来:
一是政府机构的职能定位问题。作为政府公共服务的执行机构,人才服务机构设立的初衷是为实现社会公共利益,而不是追求组织自身利益。然而,当前的这种情况,
政府人才服务机构能否真正履行其公共服务的职能就成为社会质疑的问题。二是公共服务与经营性服务目标冲突问题。虽然,在许多人才服务机构中对这两类服务实行了内部分开管理,
但管理体制上仍是一体化的,在利益上也不能脱离关系。实际上,在两类服务目标冲突、相互制约的情况下,两类业务的发展都受到了影响。三是市场竞争的公平问题。人才服务机构借助于政府
© 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net人力资源70 2008年第7期 总第277期名义开展经营性服务,管市场和办市场不分,有悖市场公平、公正的原则,而且,经营中的矛盾还可能会引发社会对政府机构的行政诉讼问题。另外,这种状况也会使政府人才服务机构对未来发展方向产生认识模糊。比如:有人提出“两手都要抓,两手都要硬”,公共服务和经营性服务要共同发展;也有人认为要“一业为主,另一业为辅”,以公共服务为主,商业性服务为辅;还有人提出要“做大做强,参与市场竞争”,成为具有国际竞争力的人才服务产业等,各种认识很难达成共识。因此,基于完善市场经济、从人才市场健康发展的长远目标出发,政府人才服务机构的改革必然成为政府行政体制改革的重要内容。二、我国政府人才服务机构面临的挑战我国政府所属的人才服务机构从诞生伊始,就处于不断的变革之中。近年来,随着我国经济社会快速发展和国内国际环境的变化,政府人才服务机构面临着新的挑战。(一)日益增长的人事人才公共服务需求近年来,随着我国经济社会的发展,我国已经开始进入小康社会。总体上,人们的生存需要已经基本满足,社会消费结构将不断升级。人们用于衣、食、家庭用品等方面费用的比例逐渐下降,而用于教育文化、医疗保健和社会保障等方面费用的比例不断上升。公众对公共服务的需求将会明显增加。同时,社会对人事人才公共服务的需求也出现不断增长的趋势。主要表现在:1.随着我国人才资源市场化配置进程的发展,人才跨地区、跨国的流动日益频繁,流动规模增大,对人才流动的公共服务需求增加。根据原国家人事部《全国人才流动服务机构工作情况统计表》和人才市场公共信息网有关数据,1993-2006年,我国人才流动总量逐年增加,在人才服务机构登记的流动人员从174万上升到2015万,平均年增长率约为23%。2.高校毕业生快速增长,人才供求矛盾凸现,需要政府对促进毕业生就业提供更多、更有效的公共服务。1978年我国刚恢复高考时,高等院校招收大学生只有40余万人,1998年达到108万人左右,在20年中增长了约68万人,平均每年增长6万人左右。[1]在这段时间中,高校毕业生基本是供不应求。然而,根据教育部全国教育事业发展统计公报的数据,在1998-2005年,我国高校年招生从108万猛增为504万人,7年中增加了396万人,平均每年增加50多万人(此外高校毕业生为普通高等教育本专科毕业生,不包含成人高等教育。)我国人才市场的供求状况发生了重大的变化,买方市场逐渐形成,高校毕业生就业压力逐年增大。3.在经济结构快速调整和激烈的市场竞争中,人才就业和择业面临更加困难的环境。在当前的市场环境中,不仅是毕业生,留学回归人员、军队转业干部以及各类下岗人员都面临着同样的就业和再就业困难,社会对人才就业公共服务的需求十分迫切。因此,政府人才服务机构的工作任务也将不断加重。有关问卷调查显示,目前公众特别需要政府加强的人才就业公共服务有:人才就业信息、职业介绍、政策咨询、就业指导等,其中选择前三项的人数比例分别约为70%、53%、49%。[2](二)我国事业单位整体改革的要求
根据《事业单位登记管理暂行条例》(国务院公告,
1998年10月25日),我国的事业单位是指“国家为了社会公益目的,由国家机关或其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织”。上个世纪90年代以来,我国事业单位进行了三次分类管理模式的改革:第一次是1996年,根据事业单位的社会功能、运行机制,将事业单位分为7种类型,即行政(监督)管理类、社会公益类、公益兼经营类、技术开发类、生产经营类和经营服务类(咨询、后勤、中介);第二次是1998年,取消了以前的分类,根据公共财政供给的程度,将事业单位分为全额拨款、差额拨款和自收自支三类事业单位。目前,适应我国建设和谐社会和服务型政府的要求,以促进公共事业发展为目标,我国事业单位的第三次分类管理改革正在进行。现阶段改革的主要特点是:一是从科学界定和合理分类的角度,对事业单位进行分类;
二是从规范管理的角度,重新设计事业单位的管理制度;
三是从整体配套的角度,进行包括总体方案和若干配套制度的系统性的制度设计。政府人才服务机构属于事业单位,必然要与事业单位整体改革保持一致。根据事业单位改革的进程和要求,当前政府人才服务机构体制改革的主要任务有:一是分类定位问题,要进一步明确政府人才服务机构的职能定位;二是“事企分离”问题,要解决政府人才服务机构公益服务与经营服务界限不清问题以及实施必要的机构转制;三是改革后的人员分流和分类管理问题。(三)民营和外资人才中介机构的挑战
20世纪90年代以来,随着我国人才市场的不断完善,民营和外资人才中介机构也相继发展起来,人才市场中介服务组织呈现多元化的格局。据原国家人事部《人才流动与人才市场基本情况》有关数据显示,1994年,全国民营人才中介机构只有784家,占人才中介服务机构总数的2018%,到2006年增加到2427家,占总数的3616%。在民营机构的发展中,一些优秀的人力资源中介服务商脱颖而出,如“前程无忧”、“中华英才”等,其中有的已经成为具有国际竞争力的企业。2003年11月,我国政府下发了《中外合资人才中介机构管理暂行规定》。此后,正式注册登记的中外合资人才中介机构逐年增长,2003年为30
家,2006年底增加到69家,占总数比例也从016%上升到1%。民营和外资人才中介机构的发展,通过公平竞争,提高了人才服务行业的整体水平,也对政府人才服务机构的发展形成竞争压力。(四)国际公共服务改革浪潮的影响
在国际上,发达国家政府公共服务职能的发展经历了三个时期:第一个时期———职能有限。早期资本主义市场经济时代,西方国家的政府机构很少,职能范围很小,主
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