公共政策评价的困境)))价值理性与工具理性的两难
李永刚(南京大学政治与行政管理学系,江苏 南京 210093) 提 要: 公共政策评价应该重技术分析还是价值判断?政策制定过程要民主还是要效率?政策执行中该拘束还是应变?政策效果能够量化还是不能?政策评价结论可信还是可疑?对于上述问题的艰难回答凸显了公共政策评价领域的困境,而困境的根源来自于人类价值理性与工具理性的两难。关键词: 公共政策;政策评价;困境中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1008-6463(1999)04-0041-03
身处/困境0和常常在困境中做出/悲剧性抉择0是当今公共政策和政府行为的主要特征之一[1]。置身其
中的公共政策评价也不能幸免。作为对政策制定、执行过程及其效果进行综合检验的公共政策评价,并不是一个简单的技术问题。由于缺乏自然科学那样严格规范的理论和指标测评体系,也由于政策执行的不可重复性,对公共政策进行评价历来存在着截然对立的认识和实践。本文旨在指出,尽管对公共政策的评价是在理性的基础上进行的,但在评价的整个过程中处处显出理性本身的窘迫,即价值理性和工具理性的两难困境。反过来,这种困境又使得对公共政策进行科学、客观的评价更加艰难。一、公共政策评价本身的困境:重技术分析还是价值判断?这是进行公共政策评价首先要回答的一个问题。在这个问题上,有两种几乎对立的观点一直争论不休,它是导致政策评价困境产生的最初源泉。重视从技术和事实层面对公共政策进行评价是行为主义时期的主流。它强烈主张用实证的技术方法来考察公共政策目标、运作与行为结果之间的对应关系,其关注的重点是效率、效能、效益等。在后行为主义时期,随着政治哲学的复兴,人们重新意识到公共政策作为政府对社会资源进行权威性分配的重要途径,其价值取向如正当性、公平性、社会性等比单纯的技术标准更加重要,即评价不应当只是真实的,而首先应当是正义的。美国学者巴利(B#Barry)和雷斯(D#W#Rae)就认为,讲求效率而不重视政治原则,其评价的结果很可能因此迷失政治方向,而迷失政治方向的后果将是灾难性的。[2]凯尔曼也指出,评价的标准应该是,/过程是否趋向于产生良好的公共政策,用以识别的村志是过程中的热心公益精神是否达到适当高度,以及过程是否培养我们的尊严和品格。0[3]
以下我们会愈加清楚地看到,即使在多数情况下,事先已经假定公共政策的价值取向是明晰的,价值上是正义的,从而可以淡化价值而主要基于技术分析来进行政策评价时,依然无法回避类似的困境。二、公共政策制定过程评价的困境:要民主还是要效率?公共政策的制定,基本包括两个选择:目标选择和方案选择。制定政策不仅要看目标和方案对不对,还要看目标和方案好不好。也就是说,政策必须同时考虑公众对方案的价值认同和方案本身操作性的优化。不好的政策目标即使通过优化的方案来实施,也肯定不会得到好的评价;但好的政策目标也可能因为制定过程的失误而得不到好的评价。譬如有时政策目标诚心诚意造福于民,但由于考虑不周,宣传不够,或实施#41#
公共行政管理 5江西行政学院学报6 1999年第4期走样,结果造成不被公众理解和信任,甚至反招怨恨。明显的例子是一些政策目标试图帮助弱者,反而促成了弱者的依赖心理和不切实际的期待;一些政策需要公众参与,公众却漠不关心。有时政策目标太高,流于空泛,执行起来难度大,效果不佳,结果产生适得其反的结果;而目标太低,又失去了目标的引导和激励功能。可见,要很好地实现二者的平衡并不容易。更加困难的是,在对公共政策的制定过程进行评价时,有一对显而易见的矛盾,即民主与效率。当一项公共政策的出台体现出很高的效率时,人们可能会责难它在程序上的不完善或在表达民意方面的欠缺;而当它充分地体现了民主程序时,又会有人责难其跟不上快速变化的形势。正如美国著名学者林布隆所说的那样,/评价的障碍往往是生动而逼真的。杜鲁门总统用原子弹轰炸日本的命令,是暴露了美国政策制定中的丑行,
还是显示了令人钦佩的果断性?肯尼迪总统在古巴导弹危机中关于原子战的赌博是证明了美国政策制定有达到理性考虑的高度,还是证明了对为数极少的几个官员的过于草率的磋商的依赖性呢?0[4]
在政策制定中,到底是民主重要还是效率重要?这个问题更深的含义是,到底是功利的目标重要还是理想的价值重要?在评价中,如果解决了这个问题,评价就会象林布隆描述的那样得出完全不同的结论;而悲观的事实是对于这个问题人们几乎产生不了共识。三、公共政策执行评价的困境:该拘束还是应变?公共政策效果可以定义为/公共政策实现了它们所设想的效益和任何未设想到的附加效益的程度0[5],它是在执行政策的基础上产生的。如果没有严格按政策计划执行,那么没有达到预期的效果就是必然的;反之,则可能是政策的执行过程出了问题。对执行过程的评价有助于分析出现问题的真正原因。按照/完美的政策执行0理念,可以建立起包括十个要件在内的评价分析框架:即环境因素阻挠或牵制执行组织吗?有充分的资源可资运用吗?政策是在因果理论的指导下执行的吗?因果关系是直接和清晰的吗?是单一机构执行或协作机构最少的吗?政策目标自始至终稳定和一致吗?执行机构和个人职责明确吗?相关部门能够进行充分沟通和协调吗?主管人和机构的权威受到充分尊重吗?[6]
在这里评价的关键是确定公共政策是否采取了政策计划规定的合法的、适当的方式来执行。困境在于,面对生动多变的现实环境,政策执行者到底是应该严格拘泥于政策计划,还是可以有相机应变的权力?如果政策执行者明知按计划执行会导致不利的后果,但因不愿承担责任而拒绝应变;或者结果执行者相机应变导致了意想不到的恶劣后果,责任应由谁来承担?对于执行者而言,无论拘束还是应变都可能是理性的选择,但两种理性选择的结果总是不一样,对这种结果的评价因此也就难以统一。四、公共政策效果评价的困境:能够量化还是无法量化?任何公共政策经历了制定和执行之后,都会形成可以称为公共产品的政策输出和政策产出。输出描述政策做过了什么,而不能告诉人们哪些行为产生了什么样的结果或影响;产出是人们真正关心和值得评价的问题,它回答的是政府对于环境或政治系统所产生的影响和引起的变化。对政策后果进行评价一般是将公共政策投入的成本与公共政策执行的效果即产出的效益相比较,来评价公共政策的的合理化程度,这种程度与政府和公众的预期息息相关。一般认为,公共政策的投入成本既包括直接的实际耗费,也包括间接的财富损失。大致有5种形式:公共政策制定费用,指公共政策主体从提出公共政策到公共政策最后出台生效全过程中的资源投入,是直接的价值或实物投入;衔接成本,指新旧公共政策衔接过程中付出的代价;摩擦损失,指在缺乏配合、协调以及相关度低而不能形成完整相容体系时造成的价值浪费;操作费用,指执行部门在实施中因宣传、解释、监控、乃至成立专门机构、配备专门人员所消耗的资源;对策行为的损耗,指公共政策的标的对象为追求自身利益最大化而抵制和削弱运行效率的投入。这里评价的困境在于,效果评价本质上要求采用经济考量的方法,它希望以货币形式体现政策行为的投入和/净收益0,但事实上公共政策的复杂性不仅使投入的成本无法精确计算,而且产出的效益就更难以用货币币值来表现。例如社会救济是改善了穷人的生活,还是社会公平的状况;反贫困计划是增加了穷人的就业机会,还是改变了他们的就业态度?社会福利政策是增加了社会受益群众的收入,还是降低了他们的就业热情?就象难以计算因越战导致的美国社会分裂、内部冲突的代价一样,不少政策行为因为输出的是无形的效果而难以评价。量化的要求与经常无法量化的事实,使评价产生了大量难以真实把握的/灰区0。#42#五、公共政策评价结论的困境:可信还是可疑?给出政策评价的最后结论可以被认为是政策评价的终结。在理想的层面上,我们可以对前面讨论的操作中的各项困难完全不予考虑,那么此时的结论就能够保证是客观公正让人可信的吗?单从经验的认知出发,我们也会对这一论断报以怀疑。事实上,影响公共政策评价结论的还有两个特别重要的因素,一是政策评价者的自身缺陷,它会导致评价结论带有主观故意的误区;二是政策制定、执行者对评价者的干预,它使评价者可能违背自由意志得出扭曲的结论。第一,主观误区。美国学者杜恩(W#Dunn)看到,如果评价者将自以为是的价值标准等同于社会公认的价值观并应用于政策评价,那么无论使用多么精确的评价方法,其结论必然与公众的感觉大相径庭的,是/假评估0(Pseudoevaluation)[7]。此外,评价者也可能出于故意大或缩小、掩盖或曲解评价中的某些事实,以求实现某种特殊的目的。它使评价从一开始就背离了实事求是的真实原则,却试图经由合法的评价程序得出事先设定的结果,或经由合法的评价形式将评价引向自己期望的方向。台湾学者将这种带有较强破坏性的主观误区归纳为四种:1、以表象取代现实,文过饰非,规避责任,隐藏关键性事实,甚至提供伪证;2、以政治取代科学,借评价攻击公共政策或公共政策主体,用评论价来损害政府利益;3、以社会目的取代政策目的,过高估计政策目的,过高估计政策效果以博取功名;4、以获取资源取代政策目的,借评价证明公共政策的重要性,以改变目标与政策资源的约数,要求获取更多资源。[8]
第二,客观误区。评价者与被评价的政策制定、执行主体之间的关系十分微妙,前者是/考官0,后者是/应试者0,但公共政策评价的特殊性,使经常充当/应试者0的往往是力量更加强大的政府部门。政府既可能是评价最强大的支持者,也可能相反。政府当然希望评价的结论能增加公众对政府能力的信任,提高政府的威望,赢得普遍的或特定性的善意支持;一旦政府担心评价的结论与此相反,它可能引发公众的不满,会打破现有的秩序,造成他们内部的分裂,或者带来利益的损害时,就会在评价过程中通过动用影响力,变更资源分配等各种方式渗透自己的情感、动机,以达到期望的评价结论。在这种情况下,处于弱势的评价者无力抗拒,只好扭曲自己的本意去迎合政治体系的要求,产生与主观故意相对应但效果类似的客观误区。评价通常意味着变革,而惰性正是官僚组织的特性之一。从这个意义上说,/组织0成为评价的障碍之一是合乎逻辑的。[9]
总之,政策评价在本质上是寻求、证明和确定公共政策价值的过程,在技术上则是寻求、证明和确定公共政策对环境作用力大小的过程,它们之间的相互纠缠实际上体现了价值理性和工具理性的激烈冲突,表面上看这是政策评价的困境,实际上更是人类自身的深刻困境。寻求二者之间的平衡需要很高的技巧,但它正是摆脱困境的唯一出路。
参考文献:[1]叶海卡#德罗尔.逆境中的公共政策分析[M].上海远东出版社,1996.192-242.[2]B#Barry,D#W#Rae.PoliticalEvaluation[J].HandbookofScience(MelonPark,calif.),1975,(1).chap.5.[3]史蒂文#凯尔曼.制定公共政策[M].商务印书馆,1990.183.[4]查尔斯#E#林布隆.政策制定过程[M].华夏出版社,1988.7.[5]斯图亚特#S#尼古.政策学:综合与评估[M].中国人事出版社,1991.27.[6]张国庆.现代公共政策导论[M].北京大学出版社,1997.192.[7]W#Dunn.PublicPolicyAnalysis:AnIntroduction,EnglewoodCliffs,NewJersey:Prentice-Hall,1981.343-345.[8]林水波,张世贤.公共政策[M].台湾五南出版公司,1980.331~333.[9]詹姆斯#E#安德森.公共决策[M].华夏出版社,1990.194.责任校对:施加典