２。 ７年第 ２期 ｓ。ｉｅｎ 。ａｎｄ Ｔ。 ｝ 蠢 ｍ。ｍ Ｒ 。 。ｈ ２０ Ｎ。． ２ ｄｏｉ：１０．３９６９￣．ｉｓｓｎ．１０００－７６９５．２０１７．１２．０３５ 废弃矿山环境治理ＰＰＰ模式：背景、问题及应用
刘亦晴 ，许春冬 （江西理工大学：１．矿业发展研究中心； ２．信息工程学院，江西赣州 ３４１０００）
摘要：分析ＰＰＰ模式的应用背景，废弃矿山环境治理ＰＰＰ模式适用性、ＰＰＰ项目设计方法以及吸引社会资本投资 等问题。提出ＰＰＰ模式应用废弃矿山环境治理机制的创新思路；从矿山环境治理项目本身特点、政府能力和私人 部门能力三方面合理选择ＰＰＰ模式和项目设计；尽快完善相关ＰＰＰ模式的法规、政策和设立专门机构和充实ＰＰＰ 项目相关人才库，规避矿山环境治理ＰＰＰ模式过程中的问题。 关键词：ＰＰＰ模式；废弃矿山：环境治理 中图分类号：Ｆ２０５ 文献标志码：Ａ 文章编号：１０００—７６９５（２０１７）１ ２—０２４０—０７
ＰＰＰ Ｍｏｄｅ ｏｆ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｎ Ａｂａｎｄｏｎｅｄ Ｍｉｎｅｓ： Ｂａｃｋｇｒｏｕｎｄ，Ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｎｄ Ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ
（１．Ｍｉｎｉｎｇ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｃｅｎｔｅｒ，ｊｉａｎｇｘｉ Ｕｎｉｖｅｍｉｔｙ ｏｆＳｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｇａｎｚｈｏｕ ３４１０００，Ｃｈｉｎａ； ２．Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆｈｆｆｏｒｍａｔｉｏｎＥｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ，ＪｉａｎｇｘｉＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆＳｃｉｅｎｃｅ ａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｇａｎｚｈｏｕ ３４１０００，Ｃｈｉｎａ）
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ａｎａｌｙｚｅｓ ｔｈｅ ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ ｂａｃｋｇｒｏｕｎｄ ｏｆ ＰＰＰ ｍｏｄｅｌ，ｔｈｅ ａｐｐｌｉｃａｂｉｌｉｔｙ ｏｆ ＰＰＰ ｍｏｄｅｌ ｉｎ ｍｉｎｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｔｈｅ ｄｅｓｉｇｎ ｍｅｔｈｏｄ ｏｆ ＰＰＰ ｐｒｏｊｅｃｔ ａｎｄ ｔｈｅ ａｔｔｒａｃｔｉｏｎ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｃａｐｉｔａｌ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ａｎｄ ｏｔｈｅｒ ｉｓｓｕｅｓ．Ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ａｌｓｏ ｐｕｔｓ ｆｏｒｗａｒｄ ｔｈｅ ＰＰＰ ｍｏｄｅｌ ｏｆ ｔｈｅ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｏｆ ｍｉｎｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ； ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｔｈｒｅｅ ａｓｐｅｃｔｓ ｏｆ ｔｈｅ ｍｉｎｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｐｒｏｊｅｃｔｓ．ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｃａｐａｃｉｔｙ ａｎｄ ｐｒｉｖａｔｅ ｓｅｃｔｏｒ ｃａｐａｃｉｔｙ，ＰＰＰ ｍｏｄｅ ａｎｄ ｐｒｏｊｅｃｔ ｄｅｓｉｇｎ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｒｅａｓｏｎａｂｌｙ ｓｅｌｅｃｔｅｄ；ｔｈｅ ｒｅｌｅｖａｎｔ ＰＰＰ ｍｏｄｅｌ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，ｐｏｌｉｃｉｅｓ ａｎｄ ｔｈｅ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ ｏｆ ｓｐｅｃｉａｌｉｚｅｄ ａｇｅｎｃｉｅｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｉｍｐｒｏｖｅｄ ａｎｄ ｔｈｅ ＰＰＰ ｐｒｏｊｅｃｔ ｒｅｌａｔｅｄ ｔａｌｅｎｔ ｐｏｏｌ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｅｎｒｉｃｈｅｄ ａｓ ｓｏｏｎ ａｓ ｐｏｓｓｉｂｌｅ ＳＯ ａｓ ｔｏ ａｖｏｉｄ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ＰＰＰ ｍｏｄｅｌ ｏｆ ｍｉｎｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ＰＰＰ ｍｏｄｅｌ；ａｂａｎｄｏｎｅｄ ｍｉｎｅｓ；ｅｌｌｖｉｒｏｎ１１１ｅｎｔａｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ
２０１６年５月，国务院发布《土壤污染防治行动 计划》（简称《土十条》），严防矿产资源开发造 成的土壤污染。７月《关于加强矿山地质环境恢复和 综合治理的指导意见》又联合发布，我国矿山环境 的全面治理将翻开新的一页，环境保护已经置于更 加突出的位置。可在矿山环境领域南于大量的污染 已经无法找到责任主体，环境治理又缺乏良好的收 益机制，财政资金供需矛盾冲突严重。尤其是２０１４ 年国务院“４３号文”结束了地方政府传统的融资平 台和融资模式，地方政府面临着缺钱和欠债的双重 压力。如何提高污染治理的效率？怎样解决资金不 足？面对这些问题地方政府急需寻找新的环境治理 模式。目前国家正在城市公共领域推广的ＰＰＰ模式， 是否可以弓ｌ入矿山环境治理ＰＰＰ？采用何种具体的 ＰＰＰ模式比较科学合理？目前国内学术界尚欠缺全 面科学的研究，值得政府和学术界探究。
１ ＰＰＰ模式概述和相关研究 ＰＰＰ（Ｐｕｂｌｉｃ—Ｐｒｉｖａｔｅ—Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ）模式是指政府 与私人机构通过合作共担风险，政府授权私人机构 特许经营权运营项目，并对运营成本进行补贴，最 终共同分享收益。ＰＰＰ模式的一个典型结构是公共 部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同， 南特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资
收稿日期：２０１６—０９—０９，修回日期：２０１６—１ １－２３ 基金项目：国家社科基仓项目“新常态下矿 №或有环境负债ＰＰＰ模式治理机理研究”（１５ＢＪＹ０６０）；２０１４年汀西省高校人义社会科学研究 项目“稀土行业或布环境负债公共治理模式研究——以赣南稀土为例”（ＪＪ１４２９） 项目来源：２０１４年度汀两理工大学基金重点课题“赣南稀土环境负债多元化市场治Ｎ￣ＬＳｑ研究”（ＨＳＦＪ２０１４一Ｋ０２） 刘亦晴等：废弃矿山环境治理ＰＰＰ模式：背景、问题及应用 形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经 营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的 财政困境 ，ＰＰＰ并非单纯的融资手段，更是项目 优化管理模式。财政部长楼继伟也评述： “推广使 用ＰＰＰ模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级， 更是一次宏观层面的体制机制变革” 。其运作模 式 图１ 图１ ＰＰＰ模式结构 Ｆｉｇ．Ｉ Ｔｈｅ ＰＰＰ ｍｏｄｅｌ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ＰＰＰ历史悠久，起于英囝，风靡全球。联合围、 世行、欧盟和亚开行都力推ＰＰＰ，６０多个围家争相 效仿。过去的３０年中，全球基础设施ＰＰＰ模式投资 ７ ７５ｌ亿美元，欧洲约占４５．７％，亚洲和澳大利亚占 ２４．２％，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区合计占 １１．４％，美国、加拿大各占８．８％、５．８％，非洲和中 东地 占４．１％ ｊ，适用范围几乎覆盖了所有基础 设施建设领域，用于搭建政府融资平台。 学术界从ＰＰＰ模式内涵、优势、应用范围到可 行性、风险管理、ＰＰＰ项目利益相关者理论、ＰＰＰ 项目合作伙伴选择、ＰＰＰ项目治理等方面均有涉及， 研究主要集中在风险管理及分担、利益分配和各方 博弈等方面ｏ Ｄａｒｒｉｎ Ｇｒｉｍｓｃｙ与Ｍｅｒｖｙｎ Ｋ Ｌｅｗｉｓ把 ＰＰＰ项目中可能存在的风险分为九类，并介绍了风 险的评价指标和方法 。Ａｒｎｄｔ ＲＨ认为ＰＰＰ项目 中的风险应该在公私部门及产品最终消费者ｉ方之 间进行分摊 Ｊ。ｒａｎｃｅｓｃａ Ｍｅｄｄａ在ＰＰＰ项目中建立 了一个风险分担的博弈模型，借此来分析公私双方 风险分担，并得出相应的对策 。Ｉ￣ｏｓｅｍｏｒｅ Ｍ则 确立了ＰＰＰ项目中风险分担的原则 Ｊ。在利益的分 配方面，Ｐｅｔｅｒ Ｓｃｈａｒｌｅ等分析私营部门和政府在合作 机制、核心竞争力、利益均衡ｊ方面的博弈，并提 出一个有效的ＰＰＰ项目利益分配方案 。 国内柯永建、王守清、陈炳泉对英法海峡隧道 项目参与方的风险分担进行分析，提出政府承担政 策和法规方面的风险，私营部门承担项目融资、施Ｔ、 采购、经营及维修等风险 Ｊ。胡丽，张卫国从利益 相关者的理论角度出发，基于ＳＨＡＰＥＬＹ修正的ＰＰＰ 项目利益分配模型，以协调各方利益分配，使各方 利益都实现最大化 。』。吴孝灵，周晶，彭以忱等借 鉴Ｓｔａｃｋｅｌｂｅｒｇ博弈模型分析了ＰＰＰ项目在政府补偿 在实现投资者要求收益的同时如何最大化项目社会 效益的问题¨。。；周厚智，汪文雄，杨钢桥分析了 ＰＰＰ模式下农地整治项目的运行机制及其蹲弈关系， 并建立了农地整治项目投资的成本收益函数¨ 。李 兆明，孙伟成借助演化博弈对ＰＰＰ项目招标及实施 过程中利益主体行为进行分析，并提出相关建议¨ 。 尹贻林，徐志超，邱艳运 演化博弈理论分析公共 项目应对承包商机会主义行为的演化途径，以及在 短期合作和长期合作情境下的演化均衡策略¨ 。 通过对ＰＰＰ模式应用研究梳理发现，目前研究 主要针对高利润回报的领域，但针对矿山环境治理 责任主体不明，治理污染缺乏良好收益机制的微利 甚至无利益项目，如何提高污染的治理效率和解决 资金不足问题，研究还比较欠缺。因此ＰＰＰ模式应 用于矿山环境治理存在研究余地和空问。
２矿山环境治理ＰＰＰ模式应用背景 ２．１ 新常态和生态文明建设下中国经济发展的迫切 要求 国外经验认为当一国环保投资占比ＧＤＰＩ％一２％ 时，可防止环境进一步恶化；环保投资占同期ＧＤＰ 比３％～５％时环境质量才会好转。环保部长陈吉宁 说我国未来几年环保投资需求大概８—１０万亿元，社 会资本将为环保产业带来２．７—３．３万亿增量，环境污 染从传统管制局面走向互动和市场化已成为必然。 矿业作为中国经济发展的重要产业，承受着严 重的资源和环境约束。据统计我国因采矿活动破坏 的土地面积约２３８．３万公顷，占矿区面积的４７％， 而Ｔ矿废弃地复垦和生态恢复率仅为１５％，远低于 英美发达国家８０％的修复率。 。据统计，２０ｌ ２０１４年我国环境污染治理直接投资占ＧＤＰ比基本徘 徊在０．８％以下，且投资结构用于污染源治理投资在 １０％以下¨ ，全国用于矿山地质环境治理的资金 尽管增长较快，但还是非常有限（具体数据见图２）， 且环境治理资金来自地方财政支出占比超过９０％以 上，投资结构不合理、投资渠道单一。 按照《全国矿产资源规划》历史遗留的矿 山地质环境恢复治理率的规定，每年投资额约为 ３００～５００亿元。从表２的数据对照发现，地方政府 财政用于环保建设的资金捉襟见肘，面对如此巨额
＼、 ／ 捣～ 机一 ～缴一 ／ ＼