公共机构合同能源管理政策及项目实施
作者：张志勤
北京市盈科律师事务所节能减排法律事务部主任
中华全国工商业联合会新能源商会法律顾问
“十二五”时期国家把大幅度降低能源消耗强度、二氧化碳排放强度和主要污染物排放总量作为重要的约束性指标，并将强化各项政策措施。公共机构节能不仅是节能减排的重要组成部分，而且公共机构节能具有重要示范和指导作用。但是许多公共机构节能改造项目面临节能改造资金不足问题。合同能源管理作为市场化的节能机制，为公共机构不增加投入但又实现节能目标提供了解决方案。那么，当前国家关于公共机构实施合同能源管理的法律法规和政策如何，合同能源管理如何实现零投资节能，具体操作流程如何，如何控制项目风险就成为公共机构关心的问题。本文在疏理相关资料的基础上，针对上述问题进行简要说明。
一、公共机构采取合同能源管理方式实施节能改造的法律依据
1、公共机构的节能义务
2008年4月1日起实施的《中华人民共和国节约能源法》规定，节约资源是我国的基本国策。国家实施“节约与开发并举、把节约放在首位”的能源发展战略。国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。任何单位和个人都应当依法履行节能义务，有权检举浪费能源的行为。该法将公共机构节能与工业节能、建筑节能、交通运输节能、重点用能单位节能并列，对公共机构节能作出专门规定，要求公共机构应当制定年度节能目标和实施方案，加强能源消费计量和监测管理。2008年10月1日起施行的《公共机构节能条例》，条例规定：“公共机构应当加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理的措施，降低能源消耗，减少、制止能源浪费，有效、合理地利用能源”。
中华人民共和国财政部和中华人民共和国住房和城乡建设部二〇一一年五月四日下发财建[2011]207号《关于进一步推进公共建筑节能工作的通知》。通知提出：“争取在‘十二五’期间，实现公共建筑单位面积能耗下降10％，其中大
型公共建筑能耗降低15%”。为突出改造效果及政策整体效益，财政部、住房城乡建设部将选择在公共建筑节能监管体系建立健全、节能改造任务明确的地区，启动一批公共建筑节能改造重点城市。到2015年，重点城市公共建筑单位面积能耗下降20％以上，其中大型公共建筑单位建筑面积能耗下降30％以上；改造重点城市在批准后两年内应完成改造建筑面积不少于400万平方米；高校建筑节能改造示范应不低于20万平方米，单位面积能耗应下降20%以上。
2、公共机构采取合同管理方式实施节能改造法律依据
《节能法》第六十六条第一次以立法的形式提出“国家运用财税、价格等政策，支持推广电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能办法”。在《公共机构节能条例》中又明文规定：“公共机构可以采用合同能源管理方式，委托节能服务机构进行节能诊断、设计、融资、改造和运行管理”。这不仅是一项授权性的规定，也包含了提示和引导公共机构以合同能源管理方式引入节能服务之意。
3、支持公共机构实施合同能源管理项目的相关政策
公共机构节能不仅是全社会节能的一个重要部分，更重要的是，公共机构节能对全社会节能的示范作用，为此相关部门陆续出台了相关支持政策。
中央政策。2010年4月2日，由发改委、财政部、人民银行、税务总局制订的，国务院办公厅正式发布的国办发[2010]25号《国务院办公厅转发发展与改革委员会等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》，通知提出将采取资金补贴、税收、会计和金融四方面措施推动合同能源管理发展。特别是在会计制度中明确：“各级政府机构采用合同能源管理方式实施节能改造，按照合同支付给节能服务公司的支出视同能源费用进行列支。事业单位采用合同能源管理方式实施节能改造，按照合同支付给节能服务公司的支出计入相关支出”，为公共机构实施合同能源管理项目扫除了会计制度上的障碍。中华人民共和国财政部和中华人民共和国住房和城乡建设部二〇一一年五月四日下发财建[2011]207号《关于进一步推进公共建筑节能工作的通知》。通知要求各地要在公共建筑节能改造中大力推广运用合同能源管理的方式，要将重点城市节能改造补助与合同能源管理机制相结合，对投资回收期较长的基础改造及难以有效实现节能收益分享的领域，主要通过财政资金补助的方式推进改造工作。在节能改造效果明显的领域，鼓励采用合同能源管理的方式进行节能改造。2001年
3月召开的全国公共机构节能工作联络员会议指出要大力推广合同能源管理模式，获得社会融资，争取早改造、早节能。2011年，每个省区市公共机构实施的合同能源管理项目不少于10个。
地方政策。在中央出台相关政策后，各地方也纷纷出台鼓励政策。以北京市为例，2011年11月30日公布的《北京市合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》规定：“北京市行政机关，全部或部分使用财政性资金的教育、卫生、文化、体育、科研等事业单位和团体组织，在实施节能改造时，应优先采用合同能源管理方式进行。市财政对节能服务公司节能诊断费用给予一定补贴”。同时规定：“在项目合同期内，市财政批复单位部门预算时，公用经费按照能源消耗下降后的经费下达；合同约定支付节能服务公司的能源节约分享收益，在单位项目支出预算中予以安排，同部门预算一并批复；合同约定留存单位的能源节约分享收益，在单位部门预算中统筹使用。在项目合同期满后，单位的能源节约收益，在3年内全部留存单位，在部门预算中统筹使用”。
二、合同能源管理机制的基本原理
法律明确了公共机构承担的节能义务，而且随着法律的实施，能源消耗和节能指标已作为约束性的指标下达到各机关。中央和地方陆续出台支持公司合同能源管理的政策。那么，合同能源管理究竟是怎样的一种机制，是如何实现不增加财政预算的情况下又能降低能源消耗的呢？
合同能源管理是发达国家普遍推行的、运用市场手段促进节能的服务机制。中国自上世纪90年代末引进合同能源管理机制以来，通过示范、引导和推广，使节能服务产业迅速发展，节能服务产业的发展对推动节能改造、减少能源消耗、增加社会就业发挥了积极作用。
合同能源管理（Energy Performance Contracting；EPC ）是节能服务公司与用能单位以契约形式约定节能项目的节能目标，节能服务公司为实现节能目标向用能单位提供必要的服务，用能单位以节能效益支付节能服务公司的投入及其合理利润的节能服务机制。节能服务公司向用能单位提供能源审计、节能改造方案设计、项目融资、设备/材料采购、工程施工、人员培训、节能量监测，直到改造系统的运行、维护与管理等一揽子服务，并通过与用能单位分享项目实施后产生的节能效益来收回投资、获得利润。
在合同能源管理模式下，节能服务公司不但为用能单位提供节能技术、设备