云南省政策性农业保险发展研究
【摘要】2007年中央首次对农业保险给予补贴，云南省政策性农业保险开始试点。本文分析了云南省政策性农业保险发展的模式及现阶段存在的欠缺专门的法律、保险市场供需双方矛盾、缺乏持续发展的配套机制等问题，提出了重视制度建设、强化农业基础地位、加强宣传力度、加强巨灾风险管理、完善保险制度配套措施等方面的对策。
【关键词】政策性；农业保险；巨灾风险；对策
1.选题背景
近年来，党中央、国务院高度重视农业保险在我国的试验和发展，2004年到2009年连续六年的中央一号文件都对农业保险进行了战略部署。作为政府支农惠农政策的一项重要举措，农业保险尤其是政策性农业保险近两年获得了前所未有的快速发展并取得了显著的阶段性成果。然而，随着农业保险覆盖面的日趋扩大、参保农户数量的日益增加，诸如法律法规尚不健全、巨灾风险分散机制缺失、保险公司经营管理水平有待进一步提高等问题的存在，掣肘着政策性农业保险进一步发展与完善。
政策性农业保险自2004 年在上海、吉林、黑龙江、江苏等地开展试点以来，保费规模和保险覆盖面呈现出快速扩张的态势。我国在2007 年开始推行政策性农业保险，由中央财政、地方财政和农户共同承担保险金额。中央财政初次决定10 亿元对六个省区实行政策性农险保费补贴，初期包括水稻、玉米、小麦、棉花、大豆5 个品种，当年全国农业保险保费收入51.94 亿元，同比增长了6 倍多。2008 年，全国有9 000 万农户参加了政策性农业保险，农民获得了2397.4 亿元的风险保障。保险业所支付的农业保险赔款为70亿元，其中在种植业方面的保险赔款是46 亿元，保险共承保农作物及林木5.1 亿亩，有6 700 万户农户参保；在养殖业方面的保险赔款是24 亿元。上述数据均比2007 年翻了一番（以上数据来自保监会网站）。
2.政策性农业保险
政策性农业保险是以保险公司市场化经营为依托，政府通过保费补贴等政策扶持，对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供的直接物化成本保险。政策性农业保险将财政手段与市场机制相对接，可以创新政府救灾方式，提高财政资金使用效益，分散农业风险，促进农民收入可持续增长，为世贸组织所允许的支持农业发展的“绿箱政策”。
政策性农业保险具有以下四项特征：一是政府引导。运用财政补贴等手段，发挥政府推动作用，引导和鼓励农户、种养大户、龙头企业和农村经济合作组织参加保险。种植业财政补贴占到保费总额的80%，农户只承担20%的比例。举例来说，种一亩水稻，保险金300元，保险费率是5%，保费总额就是15元，按上述比例计算，财政补贴为12元，农户交纳3元即可。如果这一亩水稻在成熟期遭受大灾绝收，农户即可获得300原保险赔款。非成熟期受灾，将按不同生长期确定不同的比例赔款。二是市场运作。发挥保险机构风险控制优势，积极运用市场化手段，防范和化解农业生产风险。三是自主自愿。在做好宣传的前提下，农户自愿参保，不搞强制保险。四是协同推进。各级政府和财政、农业、保监、宣传、水利、气象、民政等部门协力推进，在承包、查勘、定损、理赔、防灾防损等方面给予积极支持。
发展政策性农业保险是推进社会主义新农村建设的重要举措，体现了国家对保险也的重视和信任，也是保险业服务“三农”和保障民生的重要途径。政策性农业保险制度的建立和完善，有利于减少灾害对农民生产生活的影响，稳定和保障农民收入，不断提高农民生活水平；有利于通过保险机制发挥财政支持政策的杠杆效应，使广大农民享受到党中央国务院惠农政策带来的效益；有利于促进农村金融市场的培育的发展，为农村经济社会协调发展提供全面的金融服务；有利于扩大保险的覆盖面，提高保险业服务农村经济社会发展的能力。
政策性农业保险与商业性农业保险有着本质的区别： (1)从保险目的上来看，政策性农业保险以实施贯彻政府政策为首要目标，有着明确的公共利益取向；而商业性保险是以赢利为目的，属于保险公司的个体行为。 (2)从保险形式上看，政策性农业保险既可采取强制性形式，也可采用自愿参保的方式；而商业性保险则表现为自愿和非强制性的特点。(3)从保险费的赔偿设计上来看，政策性农业保险通常带有相对固定金额的特点；而商业性保险的保费设计具有对称的、非固定金额的特征。
3. 云南省政策性农业保险发展概况
农业保险从新中国成立不久，就由中国人民保险公司云南省分公司(以下简称“人保公司”) 在云南省全省范围内办理，1959年随国内保险业务的停办而停办。党的十一届三中全会以后，国内保险业再度兴起。人保公司以国有保险企业的体制，从支援农业的角度出发，于1982年开始进行了农险的尝试,至今已历经26年。在这26年中，经过起步试点、艰难曲折的探索过程，由于坚持了积极稳妥的试办方针，业务从无到有，种植业和养殖业保险已初具规模。2007年中央首次对农业保险给予补贴，对农业保险发展产生了重要推动作用。2009年云南省农业保险实现保费收入1.67亿元，同比增长2.1倍。能繁母猪保险取得明显成效，全省共承保能繁母猪253.3万头，承担风险保障25.33亿元。2010年1月至4月，包括能繁母猪在内的农业保险赔款支出共计3252.57万元，对促进农民生活稳定起到了积极作用。
3.1云南省政策性农业保险发展历程
云南农业保险从1983年开始经营农业保险业务，到2002年，该项业务共收取保费5.2383亿元，保险金额115.5亿元，赔款支出4.5684亿元，总体简单平均赔付率为87.21%,发展大致经历了（1）1983-1990年的恢复试办低速发展时期；（2）1991-1997年的较快增长时期；（3）1997-2002年的平稳发展时期。云南省作为一个以农业为主导的边疆省份，烤烟保险是目前我国改革开放以来唯一持续发展到现在的农业保险险种，具有其自身的特色。
3.2云南省政策性农业保险现状
云南省为加大政策性农业保险试点力度，保障粮食作物及主要经济作物产业的健康发展，结合云南省实际情况，制定了《2010年云南省政策性农业（种植业）保险试点工作方案》。 2010年度，云南省财政部在继续对云南能繁母猪、奶牛保险给予中央财政保费补贴的基础上，将青稞、玉米、水稻、油菜、牦牛、藏系羊、森林火灾等7个农业保险品种纳入中央财政保费补贴试点地区之一，至此，云南省共有9个农业保险品种获中央财政保费补贴扶持政策，投保品种基本覆盖了全省主要农特产品种和主产区，投保品种种类已达中央农业保险试点总品种种类的60%。今年，云南各地计划投保441万头能繁母猪保险、14万头奶牛保险、8万亩青稞保险、200万亩玉米保险、300万亩水稻保险、100万亩油菜保险、4.7万头牦牛保险、22.7万头藏系羊保险和12777万亩森林火灾保险，预计全省将获得中央财政保费补贴资金20432万元。除中央补贴资金以外，云南各省、州（市）、县财政将配套资金18398万元，投保农户将获得585亿元的风险保障，财政资金使用效益提高了151倍，其中森林火灾保险保障比例为投保费用的1000倍。农业保险保费补贴政策的实施，使有限的财政资金发挥了成倍的使用效益，对各地农户学习运用金融工具保障农业生产，稳定农民收入，拉动农村消费需要起到了重要的促进作用。（以上数据来自云南省财政厅网站）
3.3云南省政策性农业保险存在的问题
随着云南省农业保险覆盖面的日趋扩大、参保农户数量的日益增加，诸如缺乏专门的法律支持和明确的长效机制，缺乏对农业保险市场供需双方的有效培育和管理，缺乏与政策性农业保险发展相关的配套机制的支持和保障等问题的存在，使农业保险日益凸显其不利影响，并制约着云南省政策性农业保险的进一步发展与完善。
（1）欠缺有关政策性农业保险的专门法律支持
政策性农业保险是一种农业制度，对相关法律法规具有很强的依赖性，它能够保护并发展农业。农业保险是国家发展农业和农村政策的有机组成部分，基本来说它是准公共物品，具有公益性。云南省要想发展政策性农业保险，就必须制定与完善相应的法律法规。然而我国目前还没有制定完整的法律、法规，因此农业保险经营一直无法可依，也没有相应的政策对政策性保险业务予以扶持，中央对政策性农业保险的长效支持机制也尚未形成。
云南省自2008年以来，虽然给予了积极推进政策性农业保险的试点地区的参保农户的保费支出一部分财政补贴（《云南临沧政策性甘蔗保险保险单》云南省财政承担45％，市县财政承担15％）。全面地在全省试点，必然会增加地方政府财政补贴的压力。由于中央缺乏明确的财政扶持手段和力度，又没有做出任何有关的政策期许和支持承诺，因此会造成地方政府对于政策性农业保险的政策目标和导向不明确。虽然云南省有关部门研究制定出《2010年云南省政策性农业（种植业）保险试点工作方案》，但是如果发生大灾需要巨额赔付时，地方财政的力量十分有限，我国又没有建立巨灾补偿基金和农业保险法定再保险，这会严重打击地方开展政策性农业保险的积极性。如果一直这样持续下去，也很难维持目前地方政府的有限的积极性。
（2）政策性农业保险市场的供需双方的深层次矛盾亟待解决
在逐渐扩展政策性农业保险试点地区的进程中，由于政策性农业保险不能满足农户的有效需求，因此农业保险发展得并不是很顺利。云南省农业主要由小规模的农户分散经营，农业生产效益低下，农民又没有强烈的保险意识，大部分农民都存在侥幸心理，认为投保是一种负担。此外，农民的购买力普遍较低，购买欲望也不强烈，因此不能仅仅靠政府来补贴投保农户。农业生产由于自身的高风险性、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性使农业保险需要付出较高的成本。各国的经验表明，农作物的保险费率一般在2%—15% 之间，而我国目前正处于传统农业向现代化农业的过渡时期，农业基础薄弱，生产力水平低下，而且地区间发展不平衡，收入存在较大差距。农民收入较低，在购买各项生活生产资料、供养子女上学等必要的开销之后，基本上没有可供自己支配的收入，所以即便在现阶段政府财政能够给予农民50% 的保费补贴的情况下，农民也没有足够的消费能力来支付政策性农业保险费。
（3）缺乏支持政策性农业保险的可持续发展的配套机制
目前，在试点的农业保险公司面前都存在着这样一个难题：缺失农业再保险。在我国，各地都极易发生不同程度的旱灾和水灾，这对农业生产产生的消极影响极大。巨灾发生时，农业保险公司难以承担巨额赔偿。这就导致：一方面，即使有政府补助，农户也经常认为保险费用高而“保不起”；另一方面，保险公司因为突发性的巨大农业灾害需要支付的保险赔偿金太高而“赔不起”。由于我国缺乏有效的机制来支持再保险和转移分摊巨灾风险，风险无法更大范围地分散，因此严重影响了保险公司的经营积极性和经营能力，这也严重制约了云南省政策性农业保险试点的进一步发展。
4. 国内外发达地区政策性农业保险发展模式借鉴
从世界范围看，约有40多个国家推行政策性农业保险，较为典型的有以美国、加拿大、日本、法国为代表的发达国家模式，以菲律宾为代表的发展中国家模式，以及前苏联模式。这些国家的实践证明，要想实现政策性农业保险的可持续发展，需要健全的法律保障、强有力的政府支持、完善的再保险和巨灾风险分散机制、专设的管理机构、适合本国国情的发展模式。另外，由于自然条件和经济社会发展水平的差异，各国的政策性农业保险在险种与承保范围、保险责任、实施方式等经营层面上也有显著不同。这些国家政策性农业保险的实践启示我们，应积极借鉴国外发展政策性农业保险的有益经验和一般规律，结合国情，加强制度创新，健全完善法律和政策支持体系，推动我国政策性农业保险健康发展。
4.1发达国家政策性农业发展模式
日本是世界上实施政策性农业保险比较成功的国家之一。日本的农业保险是基于其农业灾害补偿制度来实施的，该制度被定性为“国家实施的应对农业灾害的一种经济政策性保险”。与日本农业个体农户小规模分散经营的现实相适应，日本政策性农业保险采取的是民间非盈利团体——互助保险合作社经营、政府提供补贴和再保险支持的模式。
日本政策性农业保险采用相互制保险模式，以农民合作社为载体。组织结构有三级：基层是由农民会员组成的共同抵御风险的合作社——农业共济组合；中间一级是都道府县成立的以共济组合为会员的农业共济组合联合会；第三级是“日本全国农业共济协会（NAIA）”——以全47个都道府县的农业共济组合联合会为会员。政府在政策性农业保险中扮演着重要的角色，具体变现在：为农业保险提供立法、再保险、资金、管理和技术支持，建立相应的业务协作机构。虽然政府的参与面很广，但是定位非常明确，仅是为农业保险提供外部支持和管理监督，保险业务的经营完全由农业共济组合、农业攻击组合联合会这样的农民组织来承担。
在日本，政策性农业保险采取了互助合作的组织模式，以农民合作社作为政府落实农业灾害补偿制度的载体，既节省了财政补贴的支出（不需要补贴商业性保险公司的盈利）、又提高了财政资金使用效率。这种模式的另外两个好处是：