附件案例
中信集团汕头滨海新城项目
中信集团近期在城市建设领域屡有建树，汕头滨海新城
项目不是其探索PPP模式的孤案。宁波大榭岛、成都郫县新
城、海南博鳌一级开发等项目，已为中信集团与地方政府合
作模式带来良好的口碑。随着政府性债务融资规范化管理，
未来城市建设发展必须要探索新的建设模式，政府鼓励采用
PPP的模式引入社会资本合作开发。
此类模式，可以在新城建设中运用，同样可在园区整体
开发建设中使用。对综合性金融集团而言，在整体规划的阶
段便提前介入，站在更高的角度提供综合性的支持，成为未
来综合性服务的新领域和方向。
一、项目背景
内海湾将广东省汕头市“分割”成南北两岸，目前连接
汕头市南北两岸的交通通道，只有1995年通车汕头海湾大
桥和1999年通车的礐石大桥。虽然两座大桥的修建，改变
了汕头市南北两岸此前依靠渡轮通车的局面，但汕头海湾大
桥位于东边，礐石大桥位于西边，汕头市南北两岸依然沟通
不畅。再加之汕头市多年实施的是由西向东的发展战略，过
去几十年，汕头北岸发展迅速，而南岸发展极为缓慢，北岸
人多地少和南岸地广人稀的现状形成鲜明对比。
改变这种局面的首要关键是解决交通问题。连接汕头市
南北两岸的汕头海湾隧道是重点项目，投资总额是60亿元 。
但单纯依靠政府财力很难在短期之内建成，2013年汕头市
公共财政预算收入首次突破百亿元大关，也只有112.04亿
元。因此，汕头市政府引入中信集团合作开发，不仅仅是投
资海湾隧道，还将打造一个总规划面积是168平方公里的滨
海新城。中信集团负责具体开发内容包括土地一级开发整理
以及海湾隧道、市政道路等基础设施的建设，并提供学校、
医院、公园、博物馆、展览馆等城市公共服务设施，同时还
将协助当地政府招商引资。项目预计投资总额是500亿元，
预计开发周期为25年，采用分片区滚动开发的模式。
二、首开区域和主体设置
项目首开区域12.4平方公里，开发建设内容包括五个
方面，首先是基础设施建设，包括投资达60亿元的过海隧
道；其次是土地整理；第三是大型公建配套，包括博物馆、
学校、医院、城市公园、影剧院等；第四是产业配套，包括
城市商业、旅游酒店、体育健康、文化创意园等；第五是旧
村改造。
汕头市政府授权委托濠江区政府设立隧道项目公司（国
有企业），并赋予该企业负责统征地一级开发和建设隧道工
程的权力。然后，由中信滨海新城项目公司控股隧道公司与
濠江区政府进行合作。资料显示，中信滨海新城项目公司注
册资金5亿元，其中中信地产占51%股份，其余合作伙伴合
共占股49%。
三、运作模式图
四、各自承担的风险与责任（含资源配置）
地方政府主要是提供两个资源，一个是土地资源，第二
个是政策资源；中信集团主要负责整个项目的策划规划、资
本运作、融资、产业运作、包括整个项目的运营管理还有品
牌输出，资源整合等等。通过项目的整体运营，地方政府获
得了城市环境的改善，产业的转型升级，得到了长期的税源
和新增的就业岗位，另外还得到了土地增值的收益。作为中
信来讲，通过跟政府的交易结构的设定也获得了合理的投资
回报。
企业要成为市场的主体很难，因为所有的公共资源都是
由政府配置的，政府决定了在哪建医院，建学校，修路，开
发商只能跟着走。本次在滨海新城项目的实践中，中信集团
拿到了整个项目的规划主导权，100多平方公里的规划是中
控股项目公司
设立公司
地方政府 隧道项目公司
政府投资者
（濠江区政府）
中信滨海
新城公司
项目建设内容
赋予一级开发、
建设隧道权利
中信地产
51%
投资建设和投资收回
信做的，首开区10多平方公里的规划也是中信做的，包括
概念规划、城市设计和控规。在不违反社会公共利益的情况
下，政府会给予审批。企业也能参与到整个城市资源的配置
和整合当中，并且提供运营管理服务。
项目有完善的风险共担机制。一是双方约定协议必须要
通过市、区两级人大立法通过，这在全国来讲都是首创。城
市运营项目是投资大，周期长，风险比较大的项目，主要的
风险就是两个风险，一个是政策风险，一个是政府风险，政
策风险就是国家政策变动的风险，政府风险是指地方政府换
届或者领导人变更带来的政府违约的风险，所以把这个协议
通过市区两级的人大立法通过，对增加违约成本有重要的意
义。协议中明确政企双方利益分享的路径，但是还没有形成
机制。二是通过建设运营与土地开发特许授权，在隧道项目
公司实现土地未来预期收益与特定基础设施建设运营的捆
绑。三是濠江区作为广东省行政综合体制改革试点，享有准
地级市的行政管理权限。四是在整个协议架构当中设置合
理、平等、完善的权利义务机制和风险机制。
五、回报方式
在隧道项目公司层面，实现未来土地收益，与基础设施
运营捆绑，一系列庞大的交易架构，目的就是为了把特许经
营权、土地开发结合在一起，解决投资来源问题。
具体的设计是，隧道项目公司对4580亩统征地一级开
发完之后，扣除开发成本，收入有部分专项用于隧道建设资
金，余额作为隧道项目公司收益。如果建设资金还不够，则
通过向外地车辆收费、年票、收取隧道运营配套费及政府财
政补贴。
项目土地出让收益扣除项目成本、政府提留的基金税费
后的溢价部分由政府和中信集团按照股权比例分成。政府除
了获得土地溢价收益还获得了整个城市形象的改善，产业的
导入，新增的就业岗位和长期的税源。中信集团通过这个过
程获得土地开发收益的分成，实现投资回报。
六、总投资安排
海滨新城项目总投资预计为500亿元，首开区域12.4
平方公里包括海湾隧道、捆绑土地开发投入、公园等需要约
120亿元的资金投入，开发周期约7年。
项目开发建设不是通过政府融资平台来筹措资金，而是
中信通过金融手段来筹措资金。且资金不都是通过中信金融
系统来的，中信金融出资只占很小一部分。除去中信银行、
中信信托等出口进行资金操作外，更多是面向整个社会，跟
其他银行、信托公司，险资、基金公司进行合作，而且绝大
部分资金都来自于普通银行和信托平台。
其中，资本金来源在隧道建设方面，公司正在与广东省
政府的政策性基金展开合作，通过股权合作，最后撬动银行
贷款，已有中国银行等金融机构支持。
在运营方面，中信已与濠江区政府达成共识，建立运营
基金。通过向外地车辆收费、年票、收取隧道运营配套费及
政府财政补贴。
在资金到位后，中信集团负责项目的开发建设，包括做
公共配套、基础设施等，最后实现土地的上市流转。土地的
上市仍然由地方政府遵照现行国家招拍挂制度和手续，正常
进行。
七、协议概况
据悉，早在2010年12月，中信集团就与汕头市政府
签署了滨海新城项目的战略合作框架协议，这四年时间里，
中信方面与汕头市濠江区政府签订了11个大的合同，还包
括若干附加协议，是非常庞大的体系，光是合同体系的构建
就花了一两年时间。
合同体系共分为四个级别。第一个层级的文件，是中信
集团和汕头市政府框架合作协议，以及中信地产公司和濠江
区政府关于项目的合作框架协议。第二个层级的具体操作，
是基础性的文件，中信滨海新城项目城市运营协议书，以及
投资成本及成本回报的协议性附件。第三个层级的协议，专
门讲海底通道和统征地建设的投资协议书，以及非统征地的
土地一级开发协议书。第四个层级的协议，是关于隧道如何
建设，隧道公司如何组建，将来增值扩股应按什么规则处理。
关于土地，一级土地开发如何委托给投资开发主体，如何赋
权，将来投资土地开发成本如何顺利回收，发生风险时怎样
获得补偿，发生争议如何处理等。
据悉，中信地产和汕头濠江区政府合作方案也在逐步取
得立法保障。目前该合作方案已经通过濠江区人大的审议，
还有待通过汕头市人大审议。