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前言
行政公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，在西方法治国家发展已相当成熟，但我国的行政公益诉讼制度与西方国家相比，在立法和司法方面都明显滞后。近年来，随着一些直接关系国家利益和社会公共利益的案例的出现，公益诉讼尤其是行政公益诉讼已引起全社会的广泛关注，逐渐成为一个司法热点话题。2004年出现的安徽省阜阳市劣质奶粉导致大头娃娃事件，法律博士李刚诉国务院论证认可监督委员会，对全国牙防组、中华口腔医学会不具备对外开展产品检测和质量认证权力而擅自接受委托开展对外认证的“行政不作为”案，雀巢奶粉产品质量事件以及环境污染问题、资源问题等，不胜枚举。笔者认为，这些案例、事件的出现与行政公权力的滥用有直接关系，许多违法、不当的行政行为是在维护公共利益的掩护下，谋取个人利益、部门利益或地方利益，而导致公共利益受到损害。因我国《行政诉讼法》尚未建立行政公益诉讼制度，使法律对一些损害公共利益的行为“鞭长莫及”，放纵和滋长了一些损害公益的违法行为，司法功能未能得到有效发挥。当前，对行政公益诉讼制度进行深入细致的理论研究，从立法和司法上构建与完善中国特色的行政公益诉讼制度，在司法实践中大胆探索和尝试行政公益诉讼，扩大司法的权利保护面，依法维护社会公共利益已势在必行。
一、行政公益诉讼的概述
（一）行政公益诉讼的概念
何为行政公益诉讼？行政公益诉讼，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接厉害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法想法院提起行政诉讼。行政公益诉讼形式在中国目前还未被立法者所承认，，但通过对西方法治国家行政公诉制度的考察和法理思考可知，在中国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。
行政公益诉讼作为一新型诉讼形式，在西方法治国家已发展的相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等，但内涵大体相当。通过对海外各发达法治国家行政公益诉讼制度的考察和比较，可以为中国建立这一制度提供先进经验，并同时证明在中国建立行政公益诉讼的[键入文字]
可行性。
（二）行政公益诉讼的功能（或作用）
所谓法的功能，在某些学者看来不同于法的作用，认为“法的现象功能，是法律由其特征和结构决定的发挥一定作用的能力。法的现象作用是法律对人们活动产生的实际影响。功能是产生作用的前提，作用是功能的外在表现。”同时，这些学者也认为在现实领域，这两者又是紧密联系不能分开的，在研究中没有必要对这两者进行区分。行政公益诉讼作为一种有机的具有自己内在结构的法律制度，对外也表现出一定的功能（或作用）
1、 行政公益诉讼毫无疑问首先具有维护公共利益的功能。所谓公共利益是指不特定多数人的共同利益，而非“特定多数”“可辨识”的多数人的共同利益。这一点构成了公益诉讼和团体诉讼的重大区别。尽管依据英美宪政民主理念，公共利益的基础是个人利益，但正如一粟之沧海，个人利益在公共利益的海洋中被稀释和淡化。一个被认为侵犯了公共利益的行为却很难被认为是现实的直接的侵害了个人利益，尽管我们在观念中也许可以做此推论。因此，传统的以个人救济为主旨的行政诉讼对公共利益的保护很难适用，除非我们放弃或将这一传统的目的放于次要的地位。行政公益诉讼正是用原告资格的扩大实现了这种转变。
2、 行政公益诉讼具有保护社会公共性权利的功能。当我们述及公民权利的时候往往是在个体权利这个意义上来理解的，这在传统的警察社会并无不妥，公民权利是作为个人抵御国家权力侵害的防御权和保卫个人自由领地的工具存在的。但随着社会的迅猛发展，人与人互动的增加，人与社会依赖的增强，社会已进入到福利国家和社会国家时期。国家不紧要扮演传统的社会秩序的维护者，更要承担起社会公共服务提供者的重担。相对于国家的给付义务，人们对社会公共服务的需求也由于法律的确认而转换为主体公法权利。而“无救济就无权利”，这些社会公共权利的一个重要的实现途径就是司法保护。但由于行政机关的作为或不作为而侵害公民的社会公共权利，如良好的环境权、良好的公共秩序权、平等的受教育权等等，由于共有这些权利的主体众多，使得个人的损害显得微不足道，传统的以个人权利救济为目的的行政诉讼不敷为用。行政公益诉讼正可弥补这一缺陷，通过审查和纠正违法的行政行为使人们的社会公共性权利得到有力的维护。
3、 行政公益诉讼具有监督行政机关依法行政，提高执法水平的功能。行政公益诉讼就是要进一步打破某些行政行为仅能依赖行政机关内部制约的局面，进一步在行政领域引入私人力量来制约公共权力，提高行政法治化的水平。传统的司法审查要以行政权违法且对私权造成损害为前提，这使得相当一部分违法但不以私权受损为特征的行政行为逃脱了司法的控制，对它们的纠正仅能有赖于行政机关的自洁，行政法治在这些情况下无法得到保障。行政公益诉讼就是司法权向这一行政保留地的侵占，使得整个国家的司法化水平得到进一步的提高，用司法的力量来促使行政执法水平的全面提高。
4、 行政公益诉讼具有弥补国家行政管理漏洞的功能。当今社会日趋复杂，政府的公共事务也日趋繁多，这使得政府的管理不可能面面俱到，难免有遗漏之处。行政公益诉讼有利于提高公民的参与意识，协助行政机关发现不足，并以可能被诉的压力来促使行政机关认真对待社会公众反映的问题。“行政公益诉讼在一定意义上可以说是国家将维护公共利益的责任部分地交与了社会中介和个人。”
二、行政公益诉讼制度的域外法考察
（一）英美法系的行政公益诉讼制 [键入文字]
1.美国的“私人检察总长制度”①。美国已经形成了一套比较完备的公益诉讼制度，行政公益诉讼是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家，并不将该类诉讼与其他普通诉讼相区别。也就是说，在美国所谓“行政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查”。私人检察总长理论是美国联邦第二上诉法院在审理纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出来的理沦 。该案的原告是煤炭消费者，被告是工业部长和煤炭局长。由于原告不服被告规定的煤炭价格过高，而根据1937年烟煤法的规定要求第二上诉法院审查。被告主张原告没有起诉资格，因为被告的决定没有侵犯原告的权利。上诉法院在判决中针对被告的主张，提出了私人检察总长理论。法院认为，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查。国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。
2、英国的“以公法名义保护私权之诉”②。行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。 按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。在英国，经过长期的、反复的争论终于将司法审查的起诉资格放宽到了同行政裁决无直接利害关系的普通公民和组织。
（二）大陆法系的行政公益诉讼制度
1、我国建立行政公益诉讼制度，具有一定的理论依据。“无救济即无权利”，是法治主义的最高信条之一。这一理论要求对所有合法权利，都应预设、提供充分和合理的救济，而不论这种权利是属于个人性质、集体性质、还是国家性质的利益。同时，我们应当正视一个现实：行政活动，不可避免地会侵害公共利益。当作为公共利益的代表人如行政机关侵害公共利益时，为了有效维护公共利益，必须赋予与行政行为没有直接利害关系的另一个公益代表人提起行政诉讼的权利，以追诉和矫正违法行政活动，从而维护公共利益。 [键入文字]
2我国建立行政公益诉讼制度，也具有一定的法律依据。我国现行的多种法律法规中有关于公共利益的规定，如《宪法》第十条、《土地管理法》第二条。《行政处罚法》的立法目的之一是“为了维护公共利益和社会秩序”。我国宪法第5条规定： “一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”由此可见，建立行政公益诉讼制度对违法的行政行为予以纠正不仅是完善和发展行政诉讼制度的需要，而且具有宪法依据、体现宪法精神，是对宪法抽象条文的具体化和落实。
三、我国行政公益诉讼的现状与问题
（一）立法层面的缺失
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，在某些领域行政公益诉讼已经端倪初显。一种情况是公民个人或社会组织可以就选举问题提起诉讼。比如，我国民事诉讼法规定任何人对选举委员会的申诉处理决定不服可以向法院提起诉讼，其中，原告可以是公民本人、也可以是相关的其他公民；第二种情况是某些检察机关为防止或挽回国家经济损失而提起的民事诉讼，或者某些其他国家机关代表国家要求给国家资源造成损失的当事人进行赔偿等；第三种情况是某些组织的一部分人可以就与本组织整体利益相关的事由提起诉讼。比如，最高人民法院关于审理农村承包合同的解释第二条规定，发包方所属的半数以上村民以签订的承包合同违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等规定的民主议定原则，或者以所签合同内容违背多数村民意志、损害集体和村民利益为由，都可以发包方为被告、要求确认承包合同的效力提起诉讼的，人民法院应当依法受理、并通知承包方作为第三人参加诉讼，有学者认为，这属于我国事实上的行政公益诉讼。但是总的说来，我国行政公益诉讼尚处于尴尬境地。
（二）司法实践的困境
1、关于行政诉讼过程中原告资格的限定妨碍了行政公益诉讼制度的建立。我国行政诉讼法规定，行政诉讼的原告必须是行政相对人，即原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，换句话说，不论具体行政行为是否侵害了行政相对人，只要当事人不提起诉讼，其他任何组织和个人都无权过问某项具体行政行为的合法性。虽然，最高人民法院的司法解释将行政相对人的含义引申为法律上的利害关系人，即与具体行政行为[键入文字]
有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的都可以依法提起行政诉讼，但是在司法实践上和理论界对于“法律上利害关系人”的理解颇多歧义，因为这种利害关系可能是直接利害关系，也可能是间接利害关系，还可能是可能利害关系。所以，如果是指直接利害关系，那么法律上的利害关系人等同于行政相对人；如果是指相对利害关系，那么司法实践上的界限很难在现行法律框架内加以明确界定；如果是指可能的利害关系，那么正如有的学者指出的那样，在我国现行制度框架内法院完全可以受理公民法人或其他社会组织提起的行政公益诉讼。
2、关于行政行为的狭隘界定是制约行政公益诉讼制度建立的另一个原因。事实上，行政行为包括针对个体的具体行为和面向全社会的抽象行为。具体行政行为的直接指向是行政相对人的人身权利和财产权利，公民的政治权利、受教育权利等均不在此范围之内，公民和社会组织的维持与获得良好环境的权利也不在此范围之内。造成了法律对于行政行为监督实际上的缺失。另外，抽象行政行为较之具体行政行为的涉及面就要广泛得多，往往表现为政府的规章制度、经济及社会发展规划。在当前司法实践中，只有当抽象行政行为通过行政单位的具体操作转变为针对个体的具体行政行为，并且被行政相对人认为是侵害了自己的利益时，才可以进入诉讼程序。也就是说，关于行政行为的狭隘界定制约了法院受理行政诉讼案件的范围；同时，也限制了参与行政诉讼的人员。比如，一项错误的拆迁计划只有当其付诸实施、并且侵害了被拆迁地居民的切身利益，被拆迁地居民才可以就此提起行政诉讼。在这项计划制定和实施过程中，非拆迁地的个人或社会组织均无权就此提起行政诉讼；在该计划实施之前，拆迁地居民也无权提起行政诉讼，造成了法律对于经济及社会发展预先规范的缺位。
四、构建我国行政公益诉讼制度的具体建议
（一）确定行政公益诉讼的受案范围
行政公益诉讼既然属于行政诉讼的一种并适用行政诉讼程序，理应是涉及有关行政机关的行为的。行政公益诉讼应当是因行政主体的行政行为而产生的争议，被侵害的社会公共利益应当是因行政机关的行政行为违法或不当而造成的。学生认为行政公益诉讼的受案范围应当包括以下几种情况：
第一， 行政机关不主动履行法定职责，损害社会公共利益而无人起诉。
第二， 只有受益人没有特定受害人的具体行政行为。将这类案件纳入公益诉讼案件的范围，由特定机关向法院提起诉讼，将会使违法行政行为得到及时纠正。
第三， 受害人为不特定多数人的具体行政行为。此外，为了不损害行政权的效率价值，遵守司法有限审查原则，还有必要对行政公益诉讼的受案范围作出一定