城市管理【文章编号１１００６—３８６２（２００９）０１—０１０２—０７
城市管理公众满意度指数模型实证分析应瑛寿涌毅吴晓波（浙江大学管理学院，浙江杭州，３１００５８）
【摘要】随着城市化进程的快速推进，公众广泛参与的多元主体管理模式成为现代城市管理的发展趋势，“公众满意”成为衡量城市管理水平、反应城市竞争力的重要指标。本文针对城市管理全民共享、非盈利化以及缺乏消费者自由选择的特点，结合我国城市管理模式地区差异明显这一具体国情，提出了一个区别于企业顾客满意度指数模型的城市管理公众满意度指数模型（ＵＭＰＳＩ），并以来自杭州市城市管理公众调查的数据对该模型进行大样本的实证分析，找出了影响城市管理公众满意度的关键因素，较好地解释了城市管理公众满意的作用机理，为城市管理服务质量的改善和政府相关政策的制定提供了具有实际价值的决策参考。【关键词】城市管理；公众满意；满意度指数模型；结构方程模型【中图分类号】Ｃ９３９．Ｄ０３５【文献标识码】Ａ
１前言随着城市化进程的加速推进，资源和人口大规模向城市集中，给城市发展注入新活力同时使得城市管理的复杂程度急剧上升，公众广泛参与的多元主体管理模式成为现代城市管理的重要特征，动态环境下的城市管理质量评价问题成为城市管理的关注焦点。城市管理的终极目标是“让公众共享城市发展成果”，公众满意程度综合体现了城市管理的质量水平，是城市管理的重要价值取向。将公众满意引入城市管理框架，对城市管理公众满意测评机制进行系统研究，对于推进城市管理体制的全面创新，加快城市管理科学化、现代化进程，具有重要的理论和现实意义。顾客满意度研究和应用在企业管理领域已经日趋成熟和完善，但从公众满意的角度对城市管理进行系统、深入的实证研究仍是一个较新的研究领域。美国政府在上世纪９０年代开始尝试通过市民满意度调查来评价地方政府的管理绩效，ＧｒｅｇｇＧ．等（２００４）采用ＡＣＳＩ模型对纽约的城市管理市民满意度进行了实证研究，填补了顾客满意度模型在城市管理领域的研究空白［ｔｌ。我国学者也开始意识到顾客满意对于城市管理评价的重要性，尤建新（２００４）提出将“顾客满意”理念引入城市管理，并指出应用的意义怛１，但目前国内多数研究仍处于理论探讨阶段，尚缺乏实证研究。建立适合中国城市管理实践的公众满意度指数测评模型，及时发现城市管理中存在的新问题，按照公众需求创新城市管理机制，提升城市管理效能已成为中国城市政府亟需解决的问题。
２我国城市管理公众满意度指数模型的
构建
城市管理是城市政府运用公共权力对城市公共资源在社会各阶层之间进行分配的过程，“公众满意”是城市管理最重要的价值取向。单纯将城市管理的服务对象比喻为“顾客”，容易忽略公民参与对城市管理所产生的积极效果，具有一定的局限性¨］。本研究针对城市管理“全民共享和非盈利化”［４Ｊ１的特殊性，引入新公共服务倡导的“公众参与”理念哺’７１，结合我国城市管理模式地区差异明显的实际，对ＡＣＳＩ和ＥＣＳＩ等流行的企业顾客满意度模型随’９Ｊ们进行了改进，提出了城市管理公众满意度指数模型（ＵｒｂａｎＭａｎａｇｅｍｅｎｔＰｕｂｌｉｃ
ＳａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎＩｎｄｅｘ．
ＵＭＰＳＩ）如图１。
城市管理的公众满意指公众作为城市管理服务的对象，在参与和体验城市发展成果的过程中。期望与实际感受相接近，从而产生肯定、愉悦、满足的积极心态。城市管理公众满意度指在广泛参与的基础上，公众将自己接受城市管理服务的事后实际感受
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ｓｔｕｄｉｅｓｖ０１．１６Ｎｏ．１２００９
万方数据应瑛等：城市管理公众满意度指数模型实证分析城市管理
圈ｌ城市管理公众满意度指数模型（ＵＭＰＳＩｌ跟自己的预期期望进行比较，得出的一种对城市管理能否满足自身需求的主观评价，反映了公众对政府城市管理工作的满意程度，是对公众心理状态的量化与测量。城市管理公众满意度指数是通过特定的因果关系模型对城市管理公众满意度的测评结果，对于城市政府而言，公众满意度指数的具体数值并不具备太大的意义，找出影响城市管理公众满意度指数的关键因素，为城市管理服务质量的发挥和改善提供政策参考才是最重要的。城管形象指公众累积多次往来经验对于城市管理部门的整体印象，反应了公众对城市管理的认知与定位过程。良好的城市管理形象有助于构建积极的市民关系，把不正确的、消极的公众反应和社会舆论转化为正确的、积极的公众反应和社会舆论，促进政府和公众之间的良性互动，从而对城市管理公众满意度有较大影响。针对城市管理和服务“全民共享”的特点，结合我国城市管理模式地区差异明显这一实际，ＵＭＰＳＩ在保留对整体感知质量测度的同时，引入微观质量因子。企业面对的顾客是一个分支群体，而城市资源和服务是全体市民共建共享的，随着大规模流动人口融入城市，城市人口结构复杂程度不断上升。在维护城市秩序、照顾弱势群体以及保持城市活力的问题上，不同的市民群体之间存在各不相同甚至可能互相矛盾的利益：有一定经济基础的城市居民对城市秩序、危机管理、生活环境的期望逐步提升；而下岗工人、失地农民等弱势群体则通过占道经营、违章建筑、非法营运等手段来满足其生存需求。不城市发展研究１６卷２００９年１期ＵｒｂａｎＳｔｕｄｉｅｓＶ０１．１６Ｎｏ．１２００９同群体有着不同的利益诉求，质量因子的引入有助于保留用于改进微观管理的质量信息。此外，由于城市管理在中央和省级政府没有行政主管部门，各地的城管模式由地方政府根据当地经济发展水平、城市规模、管理现状等实际情况自行决定，这就为行业标杆分析带来困难。而质量因子的引入有效保证了模型的开放性，不同地区的城管部门可以通过因子分析来确定反应地区差异性的质量因子，在保留模式差异信息的基础上，为城市管理行业标杆分析提供决策依据。考虑到城市管理的“非盈利性”，其产出缺乏相应的市场价格信号，ＵＭＰＳＩ取消了“感知价值”这一变量。城市管理的目的是让更多的市民通过享受城市管理服务得到更好的生活品质，其产品和服务具有较强的必需性、公益性和外部性等特征。随着“有限政府”和公用事业改革的深入，城市政府通过特许经营和民营化㈨等方式把建设和运营工作外包给市场，政府付费、企业和社会组织生产的公用事业供给模式使得价格不再是影响城市管理公众满意的关键因素，故本模型将不引人考虑价格因素的感知价值这一变量。由于城市管理服务大多具有垄断特点，缺乏消费者自由选择，ＵＭＰＳＩ用“公众参与”变量代替了“顾客忠诚”变量。传统的城市管理中，政府是管理的唯一主体，往往会因为决策制定时没有充分考虑到利益相关者的切身利益而导致这部分利益主体的不合作甚至抵制。但由于城市管理服务大多具有垄断特征，现行户籍制度下很难实现“用脚投票”，造成了
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万方数据城市管理应瑛等：城市管理公众满意度指数模型实证分析“顾客忠诚”度量的困难。随着城市功能的不断拓展，城市管理模式正在从传统的政府单一管理主体向公众广泛参与的多元主体转变。“公众参与”在尊重公众的基础上鼓励了市民责任的强化，有助于在城市政府和市民之间建立协作与信任的关系，从而建立利益共享、责任共担的城市管理机制，使得城市发展评价的核心尺度“人的全面发展”得以真正体现。虽然当前我国城市管理的市民参与还处在以“告知”、向市民汇报既成事实和“咨询”、民意调查、公众聆听等为主的“象征性参与”阶段，离公众参与的高级模式“实质性参与”，合伙、授与实权与公民控制还存在较大距离，但我国城市管理的公众参与正逐步走向深入，公众对城市管理正从被动外推变为内生参与，故本模型用“公众参与”变量代替了“顾客忠诚”变量。由ＵＭＰＳＩ模型的因果关系可以看出：在公众享受城市管理服务的过程中，城管形象会对公众期望、公众满意和公众参与产生直接影响；公众对城市管理的预期容易对感知质量产生影响；除顾客期望外，还存在一些质量因子对感知质量产生直接正向影响，它们也将对公众满意产生影响；公众将接受城管服务后的实际感知质量与预期期望相比较，形成对政府城市管理工作满意度的主观评价；公众对城市管理的满意程度决定了公众对城市管理的参与热情和参与程度。ＵＭＰＳＩ模型中的变量及其之间具体作用机制需要在对我国城市公众满意度心理和行为研究的基础上进行实证研究。
３城市管理满意度测评３．１调查方法设计和实施在ＵＭＰＳＩ模型中，各结构变量都是不能直接测量出来的潜在变量，对各个潜在变量进行分级展开建立ＵＭＰＳＩ指标体系如表１。
表１ＵＭＰＳＩ模型指标体系
在《关于杭州城市管理现代化与城市有机更新研究》（２００７）重点调研课题研究过程中，课题组委托杭州市统计局向杭州市８城区５０００户居民发放了１０４“杭州城市管理现状民意调查”，共回收有效问卷２４５６份，样本地区分布如表２所示。
城市发展研究１６卷２００９年ｌ期ＵｒｈａｎＳｔｕｄｉ∞Ｖ０１．１６
Ｎｏ，１２００９
万方数据应瑛等：城市管理公众满意度指数模型实证分析城市管理其中，女性４２．８０％，男性５７．２０％；６０岁以上３３．８７％，４０—６０岁４７．６４％，１８—４０岁１７．８８％，１８岁以下０．６２；初中及初中以下４３．０３％，高中、中专２７．１１％，大专１８．３３％，本科及以上１１．５３％；在杭居住１０年以上的居民占８９．８５％，３年以下的０．３３％，３—５年的３．７３％，５．８年的２．６５％，８—１０年的３．“％，１０年以上的８９．８５％；家庭月收入１０００元以下的８．４２％，１０００—２０００元的３１．９９％，２０００．３０００元的２６．２８％，３０００—４０００的１４．７％，４０００—５０００元的９．５７％，５０００—６０００元的３．５３％，６０００—７０００元的１．８５％，７０００元以上的３．６６％；总体来看，本研究的调查对象以在杭居住时间１０年以上，家庭月收入在１０００～４０００之间，年龄在４０％以上的人群为主。２．３．信度分析问卷中各分量表的Ｃｒｏｎｂａｃｈ’ｓ系数如表３所示。根据Ｇｕｉｅｆｏｒｄ（１９９５）的建议，可靠性系数若大于０．７表示信度相当高，当系数介于０．７与０．３５之间表示信度可以接受，若小于０．３５则信度低。使用ＳＰＳＳｌ５．０统计软件计算出总量表标准化后ａ＝０．８９６，说明该问卷是可靠的。各分量表信度都高于０。３５，除公众期望和公众参外，其余分量表信度均高于０．７，表示各量表具有较高的一致性，问卷内容具有较高的信度，其结论可以用于指导实践。裹３ＵＭＰｓＩ信度分析２。３模型建立针对杭州市的城市管理实践的具体特点，本调查设立了４个质量因子变量，在进行结构方程分析之前，用ＳＰＳＳｌ５．０对质量因子做了主成分分析结果如表４。结果显示四个质量因子变量只能抽取一个城市发展研究１６卷２００９年１期ＵｒｂａｎＳｍｄｉｅｓＶ０１．１６Ｎｏ．１２００９公因子，将该因子命名为“城市更新”。裹４质■因子变量的因子分析结果