第２期　２０１０年４月　置ｊ乏法论　

Ｚｈｅｎｇ　Ｆａ　Ｌｕｎ　Ｃｏｎｇ　Ｎｏ．２　

Ａｐｒ．１０，２０１０　

【文章编号】１００２－－－－６２７４（２０１０）０２＿－０８Ｏ＿＿ｏ６　

我国　口　艮日Ｈ　安全监管之检讨　

苏号朋　（对外经济贸易大学法学院，北京１０００２９）　

【内容摘要】我国食品安全立法体系已经初步建立，但仍然存在法律规范之间不够协调等问题，需要尽快完成《食品　安全法》配套法规的制定，修改不符合《食品安全法》要求的现行法规。《食品安全法》确立的“分段监管为主，品种　监管为辅”的监管模式符合我国国情，是合理的选择，但各监管机构之间应当加强协调与配合。我国的食品安全监　管制度与措施较为严密，但应５＿３注重科学在监管工作中的运用。　【关键词】食品安全　监管　《食品安全法》　食品安全委员会　【中图分类号】ＤＦ４１　【文献标识码】Ａ　

食品安全直接影响到人民的健康与生命，关系到　国家的稳定和社会的和谐。近年来，我国食品安全事　故屡屡发生，且危害程度非常严重，食品安全已经成　为社会各界普遍关注的问题，我国加快了食品安全立　法与食品安全监管的步伐。２００９年６月１日施行的　《食品安全法》是我国食品安全的基本法。该法就食　品安全监管作了较为详细的规定，试图仿照西方发达　国家和地区建立从“农田到餐桌”的无缝监管模式。　应当承认，该法的实施将为我国提高食品安全监管水　平提供基本的法律保障。但是，如果认为一部法律的　实施就能根本性地改善我国的食品安全状况，那就有　些天方夜谭了。从西方发达国家和地区对食品安全　监管的历史观察，它们无不是通过长期的探索，往往　也是在重大食品安全事故的促使下，才建立起较为完　善的监管体系。因此，我国对食品安全的监管只是刚　刚起步，仍然存在许多不足与缺陷。本文拟在尊重我　国国情的基础上，适当借鉴国外监管经验，从食品安　全立法体系、食品安全监管模式和食品安全监管措施　三个方面对我国食品安全监管问题进行检讨。　一、我国食品安全立法体系之检讨　随着《食品安全法》的施行，我国由法律、行政法　规和部门规章组成的食品安全立法体系初步形成。　在这一立法体系中，法律主要包括《食品安全　法》、《农产品质量安全法》、《进出境动植物检疫法》、　《农业法》、《进出口商品检验法》、《动物防疫法》、　《标准化法》、《国境卫生检疫法》、《渔业法》、《种子　法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》；行政法规　主要包括《食品安全法实施条例》（新通过立法①）、　《乳品质量安全监督管理条例》、《农业转基因生物安　全管理条例》、《工业产品生产许可证管理条例》、《生　猪屠宰管理条例》、《食盐专营办法》、《食盐加碘消除　碘缺乏危害管理条例》、《突发公共卫生事件应急条　例》、《学校卫生条例》、《农药管理条例》、《兽药管理　条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《粮食流通管　理条例》、《粮食收购条例》、《认证认可条例》；部门规　章主要包括《流通环节食品安全监督管理办法》（新　通过立法）、《食品流通许可证管理办法》（新通过立　法）、《卫生行政许可管理办法》、《食品生产加工企业　质量安全监督管理实施细则（试行）》、《生猪定点屠　宰厂（场）病害猪无害化处理管理办法》、《水产养殖　质量安全管理规定》、《集贸市场食品卫生管理规　范》、《消毒管理办法》、《农药限制使用管理规定》、　《食用菌菌种管理办法》、《动物免疫标识管理办法》、　《无公害农产品管理办法》、《转基因食品卫生管理办　法》、《食品添加剂卫生管理办法》、《农业转基因生物　安全评价管理办法》、《餐饮业食品卫生管理办法》、　《食物中毒事故处理办法》、《饲料添加剂和添加剂预　

作者简介：苏号朋（１９７０一），男，山东济宁人，对外经济贸易大学法学院教授、博士生导师，研究方向为民商法、消费者权益保护法。　第２期　苏号朋：我国食品安全监管之检讨　８１　混合饲料产品批准文号管理办法》、《食品广告发布　暂行规定》、《学生集体用餐卫生监督办法》、《生活饮　用水卫生监督管理办法》、《保健食品管理办法》、《街　头食品卫生管理暂行办法》、《绿色食品标志管理办　法》、《卫生监督员管理办法》、《陶瓷食具容器卫生管　理办法》、《食品包装用原纸卫生管理办法》、《食品容　器内壁涂料卫生管理办法》、《食品用橡胶制品卫生　管理办法》、《蜂蜜卫生管理办法》、《食糖卫生管理办　法》、《食用植物油卫生管理办法》等。　就规范内容而言，上述立法文件大致可以分为如　下几类：（１）实施食品安全监管的基本法，即《食品安　全法》及其实施条例；（２）就食品生产经营的特定环　节实施监管的立法，如《流通环节食品安全监督管理　办法》；（３）就特定类型食品进行安全监管的立法，如　《农产品质量安全法》、《乳品质量安全监督管理条　例》；（４）就与食品生产经营相关的行为进行监管的　立法，如《农药管理条例》；（５）并非专门用于食品安　全监管，但仍然作为食品安全监管依据的立法，如　《进出境动植物检疫法》、《动物防疫法》；（６）其他相　关立法，如《消费者权益保护法》。　在这一立法体系中，《食品安全法》处于核心地　位。该法的如下规定极大地提高了我国食品安全监　管水平：（１）对“食品”、“食品安全”、“食品添加　剂”、“用于食品的包装材料和容器”、“用于食品生产　经营的工具、设备”、“食品安全事故”等重要概念下　了定义，从而为行政机关明确了监管对象和执法范围　（第９９条）；（２）该法对整个食品生产经营链进行了　全程监管，即所谓的“从农田到餐桌”的监管（第２　条）；（３）为了提高监管权威，加强监管效率，协调部　门执法，特别设立食品安全委员会（第４条）；（４）为　了避免出现监管真空和交叉，明确了各个负责食品安　全监管职责的机关监督管理的范围（第４条）；（５）首　次规定了食品安全风险监测和评估（第２章）、食品　召回（第５３条）等制度，完善了监管内容，既防患于　未然，又亡羊补牢；（６）通过制度设计，提高食品生产　经营企业的违法成本，加强了对消费者的保护，如消　费者可以要求生产或销售不符合食品安全标准的生　产者或销售者支付相当于价款１Ｏ倍的赔偿金（第９６　条）；…ｎＭ（７）以食品安全标准作为唯一的食品强制　性标准，细化了标准内容，避免了现存的政出多门，多　种食品标准并存的混乱局面（第１９条）；（８）强化了　信息发布制度，提高了食品安全的透明度（第８２　条）；（９）取消了免检这一不合理的监管制度（第６０　条）；（１０）充分重视科学，如规定国家鼓励和支持开　展与食品安全有关的基础研究和应用研究（第９　条）、将食品安全风险评估结果作为制定、修订食品　安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据　（第ｌ６条）。　２００９年７月２０日施行的《食品安全法实施条　例》进一步补充、完善和细化了《食品安全法》的规　定，具有很强的指导性、针对性和操作性。　就立法数量和规范内容观察，我国食品安全监管　已经有了最基本的法律保障，从而使相关行政机构的　监管工作可以依法进行。笔者认为，这一立法体系可　以大致描述为“伞状”结构，从横向和纵向两个方面　对食品安全进行监管。横向式的立法是指覆盖所有　食品或是一组食品的某一方面的立法；而纵向式立法　则是针对某项产品或是适用于某一食品的所有相关　的具体标准。［２］Ｐ１７前者如关于流通环节食品安全监　管、食品安全事故反应、农药、食品容器、添加剂、标签　等的规定，后者如关于乳品、食盐、转基因食品等的规　定。而处于伞端的则是作为食品安全监管基本法的　《食品安全法》。　不过，这把食品安全监管立法之“伞”并非完全　能够遮风避雨，原因在于它仍然存在结构性缺陷，主　要体现为三个方面：（１）立法新旧不一，存在不够协　调、统一的问题。由于《食品安全法》刚刚实施不久，　而作为各行政机关监管依据的行政法规和部门规章　却绝大多数是在《食品安全法》施行之前制定的。由　于时间的原因，这些行政法规和部门规章尚未得到及　时的修改，这势必造成作为食品安全监管基本法的　《食品安全法》与其他行政法规、部门规章之间在立　法内容不一致、影响监管效果的问题；（２）立法层级　普遍偏低且缺乏相互问的衔接、配合。我国有关食品　安全的绝大多数监管立法均为部门规章，它们往往是　由某一部委制定，各自为政，衔接、配合不够，容易导　致部门协调上的困难，不利于我国实现食品安全监管　中的“无缝连接”；（３）不少立法需要进行整合。例　如，我国关于食品容器的部门规章就有《陶瓷食具容　器卫生管理办法》、《铝制食具容器卫生管理办法》、　《食品容器内壁涂料卫生管理办法》等数个，完全可　以将其合并入一个法律文件之中。这样的情形在食　８２　政法论丛　品安全监管立法体系中并不罕见，在食盐、农药、转基　因食品等领域都可以发现。这样的立法模式既降低　了立法效率，又容易出现相互重复或者不一致的内　容，因此有必要在今后的立（修）法过程中避免这一　现象。国家食品药品监督管理局为了贯彻落实《食　品安全法》及其实施条例，确保餐饮服务食品安全，　在２００９年下半年起草了《餐饮服务食品安全管理办　法》、《学生集体用餐食品安全监督办法》、《餐饮服务　食品安全行政处罚办法》、《餐饮服务食品安全监督　管理程序》和《餐饮服务食品安全行政执法文书规　范》五个部门规章。之后该局决定将上述五个规章　归并整合为《餐饮服务食品安全监督管理办法》，并　公开向社会征求意见。　国家食品药品监督管理局的　这一做法值得肯定，并应为其他相关监管机构所借　鉴；（４）在基于《食品安全法》建立的监管模式中，有　些监管环节尚未建立相应的具体执法依据。依《食　品安全法》的规定，进行食品安全监管的协调机构是　卫生行政部门，具体监管机构是质量监督部门、工商　行政管理部门、食品药品监督管理部门。目前，除国　家工商总局制定了《流通环节食品安全监督管理办　法》、《食品流通许可证管理办法》，其他部门尚未制　定一些重要的执法依据，包括《餐饮服务食品安全监　督管理办法》、《食品安全事故调查处理办法》、《食品　生产许可证管理办法》。（５）对某些类型食品的监管　尚未规定或规定不够全面。在这方面最突出表现为　两个方面：一是对儿童食品缺乏立法；二是未就酒类　食品的监管作出全面立法。　基于上述分析，笔者认为，我国食品安全立法应　当作如下改进：（１）中央政府各相关部门及各省应当　尽快完成《食品安全法》配套法律的立法工作，使食　品生产经营的各环节监管均有相应的法律依据；（２）　因《食品安全法》的实施，应全面更新该法实施之前　的相关立法内容，使其在立法原则、监管机构和措施　等方面符合《食品安全法》的要求；（３）跟踪食品技术　的发展，及时修改相应立法，避免出现监管真空；（４）　整合立法内容，提高立法效率，尽可能使同一类型的　监管对象列入一部法律作出规定（如食品容器、标　签、广告、农药、转基因食品）；（５）提高立法层级，将　重要领域的监管立法由部门规章提升为行政法规，如　针对食品生产（经营）许可证、保健品、饮用酒的监管　立法；（６）尽快完善立法体系，避免立法真空，研拟儿　童食品立法。　二、我国食品安全监管模式之检讨　《食品安全法》第４条就中央政府层面的食品安　全监管模式作出如下规定：国务院设立食品安全委员　会，其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门　承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评　估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验　机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食　品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和　国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定　的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实　施监督管理。　另外，根据《农产品质量安全法》、《乳品质量安　全监督管理条例》、《农业转基因生物安全管理条　例》、《生猪屠宰管理条例》、《食盐专营办法》、《酒类　流通管理办法》等的规定，特定食品安全的监管部门　还包括农业行政主管部门（农产品、转基因生物）、畜　牧兽医主管部门（乳品）、商务主管部门（生猪屠宰、　酒类流通）、工业与信息化部（食盐）。　由此可见，就中央政府层面，负责食品安全监管　的部门及其职责包括：（１）食品安全委员会，该机构　尚未成立，具体职责亦未确定；（２）卫生行政部门，承　担食品安全综合协调职责；（３）质量监督部门，负责　对食品生产实施监督管理；（４）工商行政管理部门负　责对食品流通实施监督管理；（５）国家食品药品监督　管理部门负责对餐饮服务活动实施监督管理；（６）农　业行政主管部门、商务主管部门、工业与信息化部则　就特定食品生产或流通环节实施监督管理。因此，在　中央政府层面，食品安全监管由七个部门直接负责：　卫生部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政　管理总局、国家食品药品监督管理局、农业部、商务　部、工业与信息化部。　《食品安全法》第５、６条就地方政府层面的食品　安全监管模式作出如下规定：县级以上地方人民政府　统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监　督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作　机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完　善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督　管理部门进行评议、考核。县级以上地方人民政府依　照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行　政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门