2014.5城市与减灾

31Way for Seeking Truth 求索之道

城市化进程中的城市灾害分析及对策

中山大学新华学院资源与城乡规划系 唐波Analysis on urban disasters and countermeasures during urbanization

新型城镇化的背景下，城

市的可持续发展再次成为议

题。城市化的发展创造了

巨大的物质财富，可城

市安全的问题更加严

峻。城市灾害与城市

化密切相关，笔者

对城市主要自然灾

害的类型和特点进行

了梳理，在此基础上从

城市灾害机制研究、城

市规划和城市应急管理体

系等三方面提出对城市灾害

管理的相关建议。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂

格利茨曾经说过：“中国的城市化与

美国的高科技发展将是影响21世纪

人类社会发展进程的两件大事。”正

如他所说，中国城市化的飞速发展

成为带动我国经济快速增长和参与

国际经济合作与竞争的主要平台。

2014年发布的《国家新型城镇化

报告（2014－2020）》中指出：从

1978－2013年，我国城镇常住人口

从1.7亿增加到7.3亿，城镇化率从

17.9%提升到53.7%，年均提高1.02

个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加

到20 113个。与此同时，城市化为

我国现代化实现、产业结构升级优

化、区域协调发展、城乡统筹等各个

方面提供了巨大的发展动力。伴随着

城市化的发展，城市群、经济区、都

市圈等新兴城市空间结构不断涌现，

为城市多元发展和城市转型创造了

机会。可是，在城市为我们创造物质

财富的同时，我们不得不未雨绸

缪，为城市安全出言献策。无

论城市如何发展，我们都要追

寻城市发展的本质，城市如何

可持续的发展和展现它应有

的活力，城市治理和城市安

全在其中发挥了重要的作

用。可是当前城市灾害

的不断涌现，不得不让

我们重新认识城市灾害。

20世纪90年代以来，我国

每年因为灾害造成的直接经

济损失高达1000〜3000亿

元，相当于当年国内生产总

值的3%〜6%，而这些损失大部分

都集中在城市，城市成为现代自然灾

害中巨大而脆弱的承灾体。

城市灾害类型

城市灾害就是以城市为承灾体的

灾害，城市是一个复杂的系统，城市

灾害涉及的内容和种类甚广。1997

年，我国建设部在《城市建筑技术政

策纲要》中，将地震、火灾、风灾、

洪水、地质破坏列为城市灾害的主要

类型。城市灾害的具体分类，由于国2014.5城市与减灾

32求索之道󰀡Way for Seeking Truth

外内学者在研究过程中分类时的角度

或标准不同，导致城市灾害的分类存

在差异。从发生原因将城市灾害分为

三大类：自然灾害、技术灾害和社会

灾害。其中，城市自然灾害是指对城

市造成人员伤亡与财产损失，对城市

的生存和发展产生一系列影响的自然

灾变。城市自然灾害是一个复杂的系

统，涉及气候、气象、地质、水文、

海洋、生态等因素，常见城市自然灾

害包括：城市地震灾害、城市地质灾

害、城市气象灾害和城市海洋灾害。

城市地震灾害城市地震灾害的大小主要取决于

地震强度和地震震中与城市的距离，

由于城市人口、建筑设施和财富集中，

所以灾害损失大小还与城市的规模和

防震抗灾能力有密切关系。中国有

60%国土、一半以上的大中城市位于

Ⅵ度以上地震烈度的区域，45%的城

市位于地震烈度Ⅶ度或以上的区域，

城市是防震减灾的工作重心。比如，

1996年国家将首都经济圈地区（北

京市、天津市和河北省北部）列为全

国的地震强化监视区和全国防震减灾

区。在《国家防震减灾规划（2006－

2020年）》 中提出了“建设建（构）

筑物地震健康诊断系统和震害预测系

统，建设城市群与大城市震害防御技

术系统示范工程的要求”，城市监测

与预防成为减轻城市地震灾害工作的

重中之重。

城市地质灾害城市地质灾害是由于气象、地震

和一些人类的不合理活动的共同影响

下产生大量的滑坡、山崩、泥石流和

地面沉降等灾害。由于城市化的进程

加快，城市占地面积不能满足城市的

发展，当今的城市开始由平面的扩展

向立体开发转变，城市土地利用结构

和利用形式发生了很大变化，由此城市地质灾害的危害更为频繁。但由于

城市的区域环境各异，城市地质灾害

的种类也不尽相同。比如，位于长江

三角洲的上海和珠江三角洲的广州两

大城市，由于大量的采集地下水和大

规模的地铁建设，已经出现了局部的

地面沉降。由于特殊的地质地貌条件

和气候条件，我国中西部城市的泥石

流和滑坡等地质灾害极为频繁。

城市气象灾害城市气象灾害种类繁多，包括暴

雨洪涝、台风、高温干旱、冰雪等灾害。

2008年，我国南方地区发生50年一

遇的长期低温雨雪冰冻极端天气，

造成20个省（自治区、直辖市）受

灾，受灾人数过亿，直接经济损失达

到1516.5亿元，大部分城市的基础

设施遭到严重的破坏。城市洪水灾害

是发生最为频繁的灾害类型之一。我

国大部分城市都是位于大河两岸，且

处于地势平坦的平原或低矮的丘陵，

一旦洪水灾害发生，损失可想而知。

另外城市内涝、城市雷电灾害也给城

市的发展带来严重的威胁。近几年，

北京、深圳等大城市内涝灾害给我们

的城市建设带来深刻的反思。

城市的海洋灾害城市海洋灾害主要包括风暴潮、

灾害性海浪、海啸、赤潮等，对沿海

的城市危害最为严重。随着全球气候

变暖，海平面的上升，灾害环境的变

化严重制约着沿海城市的发展。而我

国海岸线漫长，沿海城市众多，而且

多为经济发达的大城市和城市群。其

中以环渤海城市群海冰灾害、长江三

角洲城市群和珠江三角洲城市群的台

风和风暴潮灾害最为典型。

城市自然灾害作为复杂系统的综

合体，加上自然环境变化和人类活动

的加剧，使得城市自然灾害内容和种

类变得更加复杂。由于区域环境的差异，各区域的典型自然灾害也会有所

差别。但是城市作为一个特殊的承灾

体，要深层次地了解城市自然灾害形

成机制，还需要厘清城市自然灾害的

特点。

城市灾害特点

必然性和随机性自然灾害的必然性和随机性并不

矛盾。自然灾害是由自然灾变引发，

自人类出现以后这种自然灾变就一直

危害人类的生存与发展，制约着社会

经济的发展。因此，自然灾害是与人

类共存的，是一种必然不可避免的自

然现象。但是自然灾害是多重条件的

共同作用下形成的，涉及到地球各圈

层的物质性质和结构、人类活动的破

坏，甚至是天体活动的影响。因此。

自然灾害活动又是一种复杂的随机

事件，而这种随机性对于后面灾害风

险的研究产生巨大的影响。自然灾害

的随机性使得灾害风险成为了一个概

率事件，所以随着科学技术的进步，

人们对于自然现象的认识不断提高，

灾害风险的研究不断得到发展，也逐

渐消弱了自然灾害随机事件的不确定

程度。

突发性和渐变性突发性和渐变性是自然灾害两个

主要的特性，主要从自然灾害的种类

进行理解。突发性的自然灾害是当地

球各圈层的能量积累到一定程度后突

然爆发而形成，一般强度大、过程短，

破坏性强，比如城市地震灾害、城市

火山灾害、城市突发性洪水灾害等；

渐变性主要是灾害事件的发生主要经

历一个相当长的时间，所以在其强度

和破坏程度比突发性自然灾害弱，但

是持续的时间较长且有一个不断发展

累进的过程，如城市内涝、城市地面

沉降、城市的水土流失等。2014.5城市与减灾

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危险因素复杂，灾害种类繁多联合国开发计划署将危险因素定

义为“潜在的能够带来损害的自然现

象或人类活动，通常会引起人员伤亡、

财产损失、社会和经济破裂或环境退

化”。一般来说，危险因素通常被分

为两类，一类是离散的致灾因子，被

称为扰动；另一类是连续的致灾因

子，被称为压力。城市灾害的危险

因素之所以复杂，是因为城市中特殊

的自然环境与人类活动、经济发展状

况、基础设施等都会成为灾害的致灾

因子。危险因素的复杂性，一方面使

得城市自然灾害种类呈多样性，另一

方面使城市自然灾害的成灾机理和影

响机制变得更加复杂。

城市灾害的放大性和连锁反应城市灾害的承灾体是城市，城市

灾害的特点与城市的特征有密切的关

系。城市灾害效应放大化的特征与城

市集聚性和系统性有必然的联系。城

市化进程的不断加速，城市人口和物

质财富出现了明显的集聚性，特别是

大都市圈的形成和城市群的出现成为

城市集聚性的产物，城市群的集聚效益使得城市自然灾害具有明显的放大

效应。主要体现在两个方面：一方面

城市主要灾害引发城市的次生灾害，

另一方面城市灾害的直接损失引起巨

大的间接损失。并且，城市灾害效应

的放大化是非线性的，主要表现在城

市灾害的发生过程中，单种灾害变为

多种灾害，小灾酿成大灾等。城市灾

害的发生会呈现一种链发状态，即某

单种灾害会形成灾害链，灾害链在一

定条件下会形成灾害群，由此，城市

灾害形成呈现一种放大效应。城市另

外一个特征就是系统性，城市是“自

然、经济和社会复合的人工系统”，

日益庞大的城市系统，一旦灾害的发

生，就会有“牵一发而动全身”的效应。

城市自然灾害管理相关对策

加强城市灾害机制和风险区划研究城市灾害机制分析一直是城市灾

害研究的主要难题，如何从错综复杂

的影响因子中找出关键因子值得探

索。在今后的研究中，应该广泛吸收

国外对城市灾害研究成果，利用地理

信息技术等新技术着重对城市灾害机制进行基础研究；在城市灾害定性研

究的基础上过渡到定量模型的预测分

析；在静态分析和当前分析的基础上，

利用大数据时代对城市灾害做宏观、

中观和微观不同尺度的时空格局动态

对比分析；风险区划对城市灾害的管

理有着至关重要的作用，应该加大对

城市灾害危险性、易损性和风险区划

等方面研究的支持力度，为城市灾害

研究创造一个良好的学术平台。

注重城市规划在城市灾害防治中的作用有人说“检验一个城市的现代化，

一场暴雨足矣。”城市规划为城市发

展提供了发展的框架，关系到城市经

济、社会、基础设施、生态环境等各

个方面。城市规划应该从城市选址、

城市结构、城市功能分区、城市避灾

场所、市政等角度都与城市灾害息息

相关，尤其是城市功能分析与避灾场

所空间设置至关重要。其中市政管道

规划、建成区面积、城市绿地设施、

避灾场所的空间布局、隔离带等对城

市灾害防治的重要影响因子在城市规

划中要特别考虑。

探讨健全的城市应急管理体系城市灾害应急管理体系在灾害防

治和灾后救助中发挥重要的作用。在

新型城镇化的背景下，要加强城市防

灾减灾能力建设，应重点关注台风、

洪涝、沙尘暴、冰雪、干旱、地震、

山体滑坡等自然灾害，完善城市灾害

监测和预警体系；加强城市消防、防

洪、排水防涝、抗震等设施和救援救

助能力建设；提高城市建筑灾害设

防标准；加强对突发公共事件应急

预案和应急保障制度管理；对灾害数

据和信息进行公开，提高公民防灾意

识和自救互救教育；在灾后保险方面，

要建立巨灾保险制度；发挥社会力量在应急管理中的作用；加强区域灾害

应急合作与对话。