▪ 应该官方机构、官方咨询机构、民间咨询机构以及 一些半官方半民间的咨询机构一起来参与方案的设 计
▪ 紧急情况下，也要找上述各类机构的个别智囊人物 一起或分别设计方案。
❖ 政策方案制定的目标要求
▪ 目标要具体明确、能相互协调、具有可行性。
▪ 确保社会公正，保证国民个体受益，有利于社会劣 势群体的改善。如人均指标的建立。但这并不意味 着，目标是中立的，实际上会有人受益，有人失利。
混合扫描决策模型
❖ 阿米泰·艾茨奥尼，《混合扫描：决策制定的第三 种方法》
❖ 对理性决策模式与渐进决策模式的批评
▪ 理性决策模式赋予决策者对决策环境的高度可控性， 然而，其有关事实、手段、目标可清晰区分的假设并 不适用于真实世界；
▪ 渐进决策模式相对于理性决策模式更好地描述了现实 世界中的决策过程，但作为一种规范性模式，不能将 其视为一种好的决策模式。
第七章 行政决策
本章内容
行政决策概论 行政决策过程 行政决策体制
行政决策概论
行政决策的含义
❖ 决策
▪ 指社会组织为实现一定目标，制定若干行动方案并 加以优化抉择的行为过程。
❖ 行政决策
▪ 国家行政组织为实现其行政目标，履行行政职能， 依据既定政策和法律，拟定各种方案，并从中进行 优化选择的行为过程。
政策决定/政策方案选择
❖ 在多个政策方案之间进行选择，对最终的政策方 案作出决定，并通过一系列法定程序将其合法化。
❖ 决策模式
▪ 理性选择模型 ▪ 渐进主义模型
政策执行
❖ 从动态上去理解，政策执行是指政策制定后由有 关组织机构运用各种政策资源和手段对它加以宣 传、试验、推广、协调和监控，以最有效地实现 其预定目标的过程。
❖ 伯克兰（Thomas A·Birkland）认为，议程就是“一系列 问题的集合，是对那些引起公众和政府官员注意的公共问 题的原因、标志、解决方法和其他方面的因素的理解。”
❖ 金登认为，“所谓议程，就是对政府官员以及与其密切相 关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编 目。”
❖ 政策议程：是有关的社会问题或公共问题受到社会、政府 及公共组织的高度重视并被正式纳入政策讨论或被确定要 予以解决的过程。
行政决策过程
决策过程的理论模型
理性决策模型 有限理性决策模型 渐进决策模型
混合扫描决策模型
理性决策模型
❖ 又称科学决策模型，深受古典经济学影响；认为 社会问题应该用科学和理性的方式来解决，即收 集到有关问题的所有相关资料，从而做出最佳抉 择
❖ 理论核心包括：
▪ 人类决策时从功利主义的原则出发，谋求个人利益 的最大化
❖ 行政决策枢纽系统的特点
▪ 处于核心地位 ▪ 是一个行使领导权的系统 ▪ 是一个对自己所领导的机关或部门负有全面责任的
系统 ▪ 是机关或部门的唯一最高决策机关
信息系统
❖ 系统构成
▪ 掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组 成，专门从事决策信息的收集、加工、传递、储存 等工作
政策方案 的选择
政策 执行
政策 评估
构建政策 问题
寻找备选 方案
优选方案
实施政策 方案
评估政策 结果
政策议程（Policy Agenda）
❖ 在人们向政府提出的成千上万个要求中，只有其中的一小 部分得到了公共决策者的密切关注。那些被决策者选中或 决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策日程。 （安德森）
2、文官 3、国会
1、利益集团 2、学者、研究
人员和咨询 人员 3、媒体 4、与选举有关 的参与者（ 竞选者、政 党） 5、公共舆论
王绍光：中国公共议程设置的模式
政策方案制定
❖ 政策方案制定的主体
▪ 不必仅限于一套人马，最好由两套或更多套的人马 同时分别设计出竞争性的或补充性的方案或建议来。
▪ 构建者与官僚机构并不必完全一致，尽管这是官僚 机构常有的事。
政策议程的建立
❖ 政策议程，决定了什么问 题、以什么样的方式进入
公共问题
到公共政策过程，即政策
问题的确认。
▪ 这一问题是否需要政策回应？ ▪ 对问题的本质认定
是否为政 策问题
▪ 对问题重要程度的认定
❖ 从公共问题到政策问题的 跨越如何实现？
Y
进入政策议程
（是什么性质的问 题？重要性？）
N
搁置
结合案例思考从公共问题向政策问题的跨越 是如何实现的？
❖ （1）政策目标群体--煤矿业主的逃避与抵制。煤矿安全监管政 策是对煤矿业主生产行为进行的限制和规范，对于煤矿业主来 说往往意味着投入的增加或者产出的减少。因此，煤矿业主会 采用各种方法逃避和抵制安全监管政策。
❖ （2）政策执行主体--地方政府的经济利益驱动。煤矿安全监管 政策的实质是对煤矿生产过程和行为的监管，往往意味着更多 的安全投入、严格的产量限制等，在中国现有的财税体制和官 员考核晋升机制下，地方政府出于地方经济发展和财政收入的 考虑，必然有强烈的动机默许甚至“帮助”企业逃避规制。
常常严重依赖理论
连续有限比较模式（渐进模式）
价值目标的选择和政策方案的经验分析 彼此不分，互相混淆
因手段与目标不分，目标—手段分析往 往不适宜或很有限
“好”政策的检验标准是各分析人士的直 观认同
相当有限的分析 忽视可能重要的政策结果 忽视潜在重要的政策方案 忽视相关的重要价值
连续比较大大减少甚至消除了对理论的 依赖
❖ 行政决策的成效决定着行政管理的成败
▪ 决策失误是最大的失误
❖ 行政决策是行政领导者的首要职责
行政决策的要素与类型
❖ 行政决策的要素
▪ 决策者 ▪ 决策对象（问题） ▪ 决策目标 ▪ 决策环境 ▪ 决策行为 ▪ 决策后果
行政决策的要素与类型
❖ 行政决策的类型
▪ 经验决策与科学决策 ▪ 程序化决策和非程序化决策 ▪ 确定型决策、风险型决策与不确定型决策 ▪ 战略决策与战术决策 ▪ 初始决策与反馈决策 ▪ 单项决策与序贯决策
政策评估
❖ 意义
▪ 政策评估是检验政策的效果、效率和公平性的基本途径； ▪ 政策评估是决定政策去向的重要依据； ▪ 政策评估是合理政策配置资源的有效手段；
▪ 政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路。
❖ 谁评估？
▪ 内部评估/外部评估
❖ 什么阶段评估？
▪ 预评估（事前）/效果评估（事后）
❖ 评估什么？
▪ 行政决策是政府一系列行政管理活动的起点
行政决策的特点
❖ 行政决策主体的确定性 ❖ 行政决策客体范围的广泛性 ❖ 行政决策过程与结果的统一 ❖ 行政决策结果的权威性与强制性 ❖ 行政决策功能的公益性 ❖ 行政决策过程的政治性
行政决策在行政管理中的地位和作用
❖ 行政决策是行政管理的首要环节
▪ 决策、执行、评估的循环 ▪ 决策是其他功能履行的基础 ▪ 决策贯穿行政管理过程始终
❖ 案例：青岛植树事件
政策议程引发的“扳机”
安德森： 《公 共决 策》
1、政治 领导 人
2、危机/ 引人 注目 的事 件
3、抗议 活动
4、大众 传播 媒介
科布、爱尔德： 《 美国政治中的参与： 确定议程的动因》
内在的引发机 外在引发机
制：
制：
1、自然灾害 2、意外的人
为事件
3、技术变革 4、民权抗议 5、工会罢工 6、生态变迁
▪ 过程评估/效果评估
行政决策体制
决策监 控系统
作为有机整体的现代决策系统
决策信 息系统
决策枢 纽系统
决策参 谋系统
行政决策各个子 系统的组成、职 能及其互相关系 构成了行政决策 体制。
行政决策体制是 关于行政决策主 体的构成及其职 权关系的一种制 度化的设计。
行政决策枢纽系统
❖ 行政决策枢纽系统，也称为行政决策中心，是领 导、组织整个决策活动和最终从事方案抉择的领 导核心。
❖ 有限理性决策模型的主要内容
▪ 人并不具备绝对理性，只具备有限理性； ▪ 在实际决策中，满意原则，而非最优化原则，是我
们方案选择的标准 ▪ 决策主要包括四个阶段
有限理性决策模型的四个阶段
情报 • 找出制定决
阶段
策的理由
设计
• 找到可能的决
活动 策方案
抉择 • 在备选方案
活动
中进行选择
审查
活动
• 对已有选择进 行实施和评价
1、战争行 为
2、武器技 术的革 新
3、国际冲 突
4、世界性 联盟的 变化
琼斯：《公 金登：
共政策 《议程、备选方案与公共政
研究导
策》
论》
1、政治运 动
2、对大量 人员造 成威胁 的事件
3、大规模 的宣传
4、个人努 力
5、先前政 策的应 用
政府内部 政府外部参与
参与者
者
1、行政当 局（总 统、总 统办事 人员、 政治任 命官）
▪ 基本决策与渐进决策的区分在混合扫描模式分析中 至关重要。基本决策是在行动者根据其目标概念对 主要方案进行探索的过程中制定的。渐进决策则是 在基本决策所设定的范围内制定。
▪ 混合扫描模式将某些因素的（理性主义的方法）详 尽分析，与其他因素的粗略分析结合起来。
行政决策过程的基本程序
政策议程 建立
形成政策 方案
• “尽管林德布鲁姆的理论包含了许多的限制性条件，但 这些都不足以掩饰其作为一种主张维持现状、反对革新 的意识形态的强化力量所发挥的影响”（德洛尔，1964）
▪ 渐进决策模式中，决策的质量高度依赖于基本决策
❖ 混合扫描模式
▪ “更有效的社会决策方法应该将两种机制结合起来 ：高阶的、调整基本方向的基本决策过程以及为基 本决策做铺垫并执行基本决策的渐进决策过程。此 即所谓的混合扫描模式。”