关于我国政府绩效审计的几个问题
摘要:文中对我国政府绩效审计的几个问题进行了探讨,通过对我国现实国情的分析,指出了政府绩效审计在我国开展的必要性和可能性;结合我国实际,对我国政府绩效审计的涵义,审计对象和审计内容进行了探索,阐明了我国实施政府绩效审计必须解决的问题。关键词:绩效;政府绩效审计
文章编号:1003-6336(200001-0006-05 中图分类号:D630.1;F239.66 文献标识码:A
最高审计机关亚洲组织第七届大会和第六届研讨会文件指出:由于经济和社会的发展,以及政府支出的迅速增加和多样化,导致了公共经济责任范围的扩大;随着对公共经济责任要求的提高,政府运作的节约、效率、效果如何,更为大众所关注,对政府的压力也越来越大。在这样的环境中,各国国家审计机关应该大力加强效益审计的力度。绩效(效益审计作为政府审计的发展趋势,严肃而现实地摆在我国审计理论研究者和实践工作者的面前。本文试结合我国实际,对我国政府绩效审计进行粗浅的探讨。
一、我国政府绩效审计的涵义
我国政府绩效审计应该是指由我国国家审计机关对政府及其各隶属部门、事业单位的经济活动的经济性、效率性、效果性及资金使用效益进行的审计。
经济性审查指评价公共资源的占用和耗费是否节约和经济,考虑在哪些环节出现了浪费资源或不经济的现象。通常,要确定经营活动的经济性,就必须审查机构在制定工资标准和定员制度中所做的内部规定。检查范围包括:国家关于工资、人员配备等方面的规定,职业准则,“组织和方法”报告等。资源质量一经确定,审计人员就应验证是否以最低费用来取得这些资源。
效率性审查指对投入与产出之间的关系进行审查,其审查内容主要是判明政府部门的经济活动是否经济有效,查明低效率的原因。最终要评价被审单位管理结构的合理性和管理职能发挥的有效性,寻求有利于提高效率的办法和措施,具体包括:管理效率、工作效率和资源利用效率三个方面。
效果性审查指对计划完成情况进行的审查,即审计产出是否达到了预期的效
果,是否获得了理想的效益,评价业务活动成果的数量和质量是否符合预期要求,利用资源的具体方式和手段是否有效。审查时,主要从效果的数量和质量两个方面进行。
二、我国开展政府绩效审计的必要性和可能性
我国自1983年建立社会主义审计制度以来,政府审计取得了很大的发展,在监督财政财务收支的合法性、合理性、打击贪污腐败、抑制奢侈浪费、促进国民经济持续稳定发展等方面发挥了积极的作用。但是,作为一种高层次的、综合性的经济监督,我国的政府审计还有更为充分发挥其作用的较大空间。目前,我国的政府审计从总体上看仍处于传统的合法性和合规性审计阶段。审计机关对非收益性支出即行政事业经费支出、公共工程支出、社会福利支出等为了满足政府行为和社会公共需要的资金的审计仍局限于合法性、真实性的审计,效益审计开展很少。对收益性支出如投入企业中的国有资金的审查则在进行财务收支审计的同时,适当开展了经济效益审计。虽然近两年来,关于政府绩效审计的理论研究时有文章,但是总的来看,我国政府绩效审计在理论上、实践上尚未受到重视,离真正意义上的政府绩效审计还相差很远。从我国目前的情况来看,开展政府绩效审计应尽快提到日程上来。
(一开展的必要性
1.政治体制改革的需要。审计制度作为一种上层建筑,是社会制度的一个重要组成部分。它在社会的政治经济体制中占有一个特殊的地位——保证政治经济制度的正常运转,促进政治经济制度的进一步完善。很难设想如果没有审计制度,世界各国的政治经济制度会达到现在这样完善的程度[1]。我国目前正在进行的政治体制改革对政府审计提出了新的要求,一切以人民名义取得的物质资财和人力资源的配置、消耗都必须接受人民的监督;政府部门和机构工作效率的高低、为人民服务责任履行的好坏为越来越多的人所关注。建立完善有效的政府绩效审计制度,有利于广大人民对公共收支的经济性、效率性、效果性进行有效的监督,提高人民参与监
督的积极性,从而更好地发扬社会主义民主,推动社会主义民主政治体制的完善和发展。
2.建立高效、精干、廉洁的政府机构的需要
目前,在我国的行政事业单位中,存在着以下几个突出的问题:一是机构臃
肿、人浮于事、管理效率低下。经常是一个项目从立项到最终上马,需要经过层层审批,等到项目审批下来.却发现对项目进行投资已失去了意义。二是经费支出的控制弱化,浪费奢侈现象严重,造成国有资产的大量流失。近几年来,行政管理费增长迅速,1991年的行政管理费为414.01 亿元,1995年为996.54亿元[2],平均每年就要增加145.63亿元。而经费支出的大幅度增加并没有带来工作效率的相应提高。三是官僚主义严重,腐败盛行。在经济发展的过程中,由于某些不正常因素的诱惑,尤其是拜金主义的渗透,使得一些政府职能部门的官员把国家和人民赋予的管理权视为个人特权,使政府部门非但不能正常发挥、行使其职权,反而对社会上的腐败现象起着火上浇油的作用。
实施政府绩效审计可以在财务审计的基础上,从政府开支的成本——效益,成本——效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性。而这些内容直接反映了政府机构设置是否合理,政府公务员是否负责,能力与责任是否匹配,是否存在贪污、浪费问题。从而可以从源头上发现和揭露腐败现象,促进党风和政风好转,维护社会稳定,巩固政权,这是无法用数字估算的重要作用。
3.提高财政支出绩效,确保国家职能正常发挥的需要
随着计划经济向市场经济的转变,我国政府的职能将从直接控制或参与市场转向对市场的运行进行宏观调控。这样我国财政收入的支出方向应在弥补市场失效的同时,保证市场的有效部分的顺利运行。然而我国的财政收入占GDP的比重却呈下降趋势,财政支出的规模日趋萎缩。在GDP所占的比重亦呈下降趋势。并且我国财政连续几年来都出现赤字。可见,我国财政连年吃紧,财政状况比较困难,基本上一直处于被动局面。这就要求我国在资源有限的情况下,尽可能经济有效的使用资源。
所有的财政支出,都要精打细算,厉行节约,把有限的资金用在“刀刃”上,发挥最大的使用效益。可是我国目前财政支出的结构还很不合理,财政支出的绩效不高。许多政府部门、事业单位还存在着重收入轻支出、重开源轻节流的理财观念,财政支出缺乏有力的控制,存在着大量的浪费现象。1996年全国地方财政用于经济建设的支出仅占26%,行政管理费及各类事业费比重达到57%,且在经济建设支出中,基本建设支出大部分为非生产性支出和用于企业的挖潜改造资金等,真正用于基础设施建设及改善投资环境的支出相对很
少,人员经费成为财政支出的主要方面,许多地方财政主要是“吃饭财政”、“补贴财政”[3]。另据资料表明:“八五时期投产的81个国家项目绩效不高,概算超支幅度太大,立项时的总概算数为917.58亿元,实际投入1442.7亿元,超额57.2%。其中75个项目超概算,占93%,工期延长平均达到16.7个月,最长的延期5年,项目未达到设计生产能力的占37%。
低水平的财政支出局面,已严重制约和影响了政府职能的正常履行,而财政性资金使用效益的低下,更是雪上加霜,使社会性公共开支的最低要求都难保证。在我国财力有限的情况下,对财政支出的绩效进行经常性的监督和检查,有利于监督各部门各单位加强对财政支出的控制,提高财政支出的绩效。这样我国财政支出一方面可以维持国家职能部门自身的正常运转,另一方面能为社会提供更多的公共服务,从而确保国家在社会经济生活中的职能的正常发挥。
(二开展政府绩效审计的可能性
1、在我国开展政府绩效审计已受到重视。
中国审计代表团于1997年l0月参加了最高审计机关亚洲组织第七届大会和第六届研讨会,在代表团向国务院提交的报告中指出[4]:
被审计单位应当增强公共经济责任观念,切实履行公共经济责任。雅加达宣言强调各国审计机关应对被审计单位履行经济责任的情况进行审计,这点值得我国高度重视。被审计单位所承担的公共经济责任主要是指向公共资源主管部门和社会公
众提供财务报表、报告管理状况和经营成果的责任。公共资源管理部门和社会公众通过关注这种责任,了解公共资源是否合理分配和保值增值。履行这种责任表明工作业绩和得到认可。审计机关对被审计单位会计帐目、管理状况和经营成果进行审计是代表国家对公共经济责任承担者的监督,有利于管理者更好履行公共经济责任。
审计机关应当加强绩效审计的力度。为了发挥审计在促进改善管理、厉行节约、提高效率和效果方面的作用,雅加达宣言要求各国审计机关大力开展绩效审计,这是我国今后审计工作中应优先考虑的一个领域。在财务控制比较健全,财政经济秩序比较好的前提下,促进改善经营管理、提高国家资金和公共资源的使用效果,这是高层次的审计工作。为适应两个转变,审计机关应在继续进行财务审计的基础上,进一步加强效益审计的力度。
2、我国的民主化、法制化进程取得了巨大的进步,为开展政府绩效审计提供了基本的民主环境和法制环境。广大人民的民主意识不断增强,要求充分了解和评价政府部门及政府官员为人民服务责任和义务履行情况,开始关心财政资金是否真正用于与人民利益、社会利益相关的方面比如地方政府开征的基础设施税、城市维护建设税、教育费附加等是否真正用于相应的开支;科学技术、文化艺术、教育事业等单位提供的服务的质量和数量如何;公共工程支出的效果等。
3、西方各国开展政府绩效审计的理论和实践可供我国借鉴。西方各国政府绩效审计已有二十多年的发展历史,并且走上了制度化、法制化的轨道。他们在审计理论建设、审计实践的开展方面成绩显著,为我国开展政府绩效审计提供了丰富的经验和大量的研究资料。我们可以借鉴适合我国国情的东西,大胆改革,不断创新,建立有中国特色的政府绩效审计理论,并且在实践中积极开展政府绩效审计,丰富和发展我国的政府审计制度。
一部审计史表明,当一个国家的政府部门为形势所趋,而不是出于权宜之计,必须在国民经济的发展过程中担任重要角色时,国家审计的必要性就明显增加,它的活动范围就明显扩大,而且作为判断公共经济管理中的责任问题的机构。就会取得前所
未有的广泛权力。自本世纪40年代起,许多采用立法模式、司法模式和行政模式的国家审计机构已从单纯的财务审计发展到绩效审计。随着我国政府职能的转变,政府从市场能够管得好、管得了的领域退出,政府职能真正转换到宏观调控、社会管理和公共服务上来,政府部门所承担的公共经济责任明显扩大,我国的政府审计从财务审计发展到绩效审计是不可逆转的大趋势。
三、我国政府绩效审计的对象和内容
在社会经济生活中,我国政府具有社会管理者和国有资产所有者的双重身份,作为前者,政府一方面要维持自身的运转,另一方面要满足社会公共需要,对整个国民经济运行进行宏观调控;作为后者,政府利用国有资产进行投资.获得投资收益,确保国有资产的保值增值。这两种不同的职能,在实际生活中又分别由不同的部门和机构来行使。因此,对我国政府绩效审计的对象可以作如下划分。
(1各级行政、事业单位,管理公共工程及各项基金的机构和部门。
(2国家授权投资的机构和部门、拥有国有资产的企业、单位(包括国有企业
和拥有国有资产的其他所有制性质的企业。 对以上审计对象，审计的内容主要如下： 1、行政收支。审查的重点在于收支的发生是否符合效率效果标准，是否取 得预期的效果。如在对行政事业单位的收入完成情况进行审计时，要审查其是否 按照国家的征收政策，足额及时地将应征收的税费征收人库；征收机关和有行政 职能的事业单位在完成收入征收的过程中所发生的人员工资、检验、服务、办公 费用以及乘坐的交通工具等方面的支出占其所收取的税费的比重是否恰当。 对行 政支出的效益进行审查时，要审查支出的结构是否合理，有无贪污浪费现象；支 出总量的变化趋势与这些单位的事业发展水平是否一致； 支出的扩大与国家机关 办事效率的提高是否成正比等。 2、公共工程收支。国家财政收人的很大一部分用于公共工程，这部分支出 的绩效如何，不仅关系广大纳税人交纳的资金的使用效果，而且关系到人民的生 命安全，因此必须重视对这一部分收支的审计。审计时应采取合规审计和绩效审 计相结合的方法，才能对支出的效益进行客观的、全面的评价。审计的基车内容 包括：(一工程建设的必要性。主要包括该项工程是否