我国立法监督制度初探 薛侃
2003年12月26日14:25 【字号 大 中 小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】
立法监督是制约政治国家立法权力的基本途径，也是加强国家法制统一，实现宪政目标的必然要求。建国五十多年来，与我国政治法律制度的发展巩固相伴随， 立法监督体系的总体格局和基本制度已经形成，在社会主义民主法制建设中日益发挥出越来越大的作用。但勿庸讳言，由于种种主客观原因，这项制度还存在着不少 缺陷和不足，而我国立法过程中出现的立法越权、立法冲突、立法混乱等诸多问题都与我国缺乏行之有效的立法监督制度密切相关。由于立法监督在一国立法制度中 的重要地位，使我们必须认真地检讨立法监督理论和实践的不足，并且加快健全和完善立法监督机制，以充分发挥立法监督在法制建设中的重要作用。
一、我国立法监督制度的产生和发展 自1949年新中国成立以来，中国的法制建设经历了一段曲折起伏、坎坷不平的道路。随着中国立法实践的非规律性发展，中国的立法监督制度也经历了一个形 成、发展和逐步完善的阶段。这集中体现在1954年《宪法》、1978年《宪法》和1982年《宪法》以及依据《宪法》而制定的《地方组织法》、《立法 法》等法律之中。
作为我国第一部社会主义类型的根本大法，1954年《宪法》规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律 和法令相抵触的决议和命令，改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。同时规定，地方各级人大在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和 执行，有权改变或撤销本级人民委员会的不适当的决议和命令。县级以上的人大有权改变或撤销下一级人大的不适当的决议和下一级人民委员会的不适当的决议和命 令。这些规定，肯定了全国人大常委会和县级以上的地方人大是立法监督的法定主体，初步确立了我国立法监督制度。
从1966年起的十年 间，由于受到“文化大革命”的影响，中国的法制建设遭到了严重的践踏。在特殊社会环境和政治环境中通过的1975年《宪法》，并没有对人大监督宪法实施及 立法监督作出规定。中国的立法监督制度不仅在实践中已不复存在，而且在立法上也没有了法律依据。可以说，中国的立法监督制度从制度上已经消失了。
1978年通过的《宪法》恢复了1954年《宪法》有关全国人大及其常委会监督宪法和法律的实施，改变或者撤销省级国家权力机关的不适当的决议等一些规 定，重新确立了立法监督制度。1979年制定的《地方组织法》，则对立法监督体制有了发展，对县级以上的国家权力机关及其常设机关、人民公社和镇的人大规 定了不同范围的立法监督权。此外，自上个世纪80年代后，我国的授权立法得到了快速的发展，也进一步推动了授权立法监督制度的发展。
随着1982年《宪法》的通过和《地方组织法》的三次修改，我国的立法监督制度得到了新的发展。1982年《宪法》总结了历史经验教训，并根据地方县级以 上人大设立常委会以及全国人大常委会和地方人大及其常委会权力的扩大等情况，对立法监督作了进一步规定，不仅扩大了立法监督主体的范围，而且扩大了立法监 督的适用范围，很大程度上完善了国家的这一制度。
2000年3月15日，《立法法》的颁布，则标志着我国的立法监督制度进入了一个制 度化、规范化的发展时期。《立法法》不仅对我国的立法监督制度进行了总结，并且在此基础上以专章的形式进一步完善了我国的立法监督制度，规定了对各类规范 性法律文件进行监督的具体运作程序，从而较好地解决了我国长期以来进行立法监督缺乏具体立法规制的状况。
与此同时，一些规范性文件的 出台，也具体规定了立法监督的运行程序。如1990年国务院发布了《法规规章备案规定》（2002年又作了修订），详细规定了地方性法规、地方规章、部门 规章的备案程序。2000年九届全国人大常委会第三十四次委员长会议通过了依据《立法法》制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法 规备案审查工作程序》，使法规备案工作有了规范化程序。《立法法》颁布实施后，地方各级人大及其常委会对立法监督工作逐步重视，一些省市专门制定了规章备 案审查的地方性法规，其他省市也都在其制定的地方立法条例中对立法监督工作作出了专门规定，使地方立法监督工作有法可依，避免了随意性。这些规范性文件的 制定和实施，为立法监督的实际运作发挥了重要作用，对于我国立法监督制度的发展具有积极的现实意义。
经过50年来的曲折发展，我国的立法监督制度形成了体现中国国情的特色和风格。
1、以人大为中心，其他监督主体相配合。我国宪法和有关法律规定，有权实施立法监督活动的主体主要为国家权力机关和国家行政机关，但国家行政机关只审 查、改变或撤销自己所属的机构和下级行政机关的规范性文件，而作为国家最高权力机关的全国人大及其常委会，不仅可以审查撤销人大自身的规范性文件，还可以 审查撤销国家行政机关的规范性文件；地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，不仅可以审查撤销下一级人大及其常委会的决议，也可以审查撤销同级人民政府 的规章、决定和命令。由此可见，国家权力机关在我国的立法监督体制中处于主导和支配地位。
2、监督内容的普遍性和形式的多样性。宪法 规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施。地方各级人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律和上级人大决议的遵守和执行。可以说，人大对一切法律、 法规和规章的制定都有监督之权，对一切国家机关的规范性文件都可施行监督，它的监督内容最为广泛。监督对象的广泛性和监督内容的丰富性决定了人大立法监督 方式的多样性。它既有普通的监督手段如备案，也有特殊的带有专门性的处理方式如改变或撤销；既有事前的监督程序如批准，也有事后的监督形式如审查。这些多 样的形式的有机结合，保证了权力机关立法监督目的的实现，构成了人大监督权力的内容。
3、自上而下的单向性。全国以及地方各级人大对 其他国家机关的监督权，具有至上的权威性。在我国的立法权限体制中，只有处于高层次立法地位的国家机关，才有权对处于低层次立法机关的立法活动进行监督， 而不能相反。在相同层次的国家机关之间，只有权力机关才有权对行政机关等其他有权立法主体的立法活动进行监督，同样也不能相反。因此这种监督在关系上表现 为“自上而下”的而不是“自下而上”的，“单向”的而不是“双向”的特点。
我国之所以构架如此独具特色的立法监督制度，主要因为： 1、我国国家政治体制的设计。一个国家有什么样的政治体制，就会产生什么样的立法监督制度，同时也决定了立法监督制度的构成要素。从我国的政治体制分 析，我国的政权组织形式是人民代表大会制度。这一根本政治制度决定了全国人大的性质是最高国家权力机关，而不单纯是立法机关。这与实行“三权分立”制度的 西方国家议会的地位有着根本的区别。西方国家由于实行“三权分立”体制，虽然各个国家议会的权力有所不同，但有一点是相同的，即议会的权力在不同程度上都 受到其他国家机关的制约。议会不是至高无上的权力机关。而我国最高权力归于全国人民代表大会。在这种体制下，行政机关、审判机关、检察机关等国家机关都由 人大选出，都要对它负责，并接受它的监督和制约。反过来，人大却不受政府、司法机关等其他国家机关的制约，它只对人民负责。这一体制在本质上要求立法监督 权必须由人大及其常委会来行使。否则，“由司法机关等其他国家机关对国家权力机关所立之法进行监督，将导致政治制度设计上的悖论。”
2、我国国家结构形式的安排。目前世界上主要有单一制和联邦制两种国家结构形式。我国是单一制国家。在这一国家结构形式下，国家权力是统一不可分割的，它 来源于作为整体的人民，并由人民授予中央政权统一行使。地方的权力来自于中央授权（通过宪法），而非中央与地方的分权，地方各级政权机关首先应接受中央的 统一领导，对中央负责。地方国家机关的服从、从属地位是不能改变的。我国宪法和法律正是按照中央统一领导和发挥地方的主动性、积极性相结合的原则来规定中 央与地方的职权划分的。全国人大和地方人大的关系，作为中央与地方关系的一部分，也遵循中央与地方关系的基本原则。因此，这决定了地方人大在国家权力机关 体系中，是居于服从全国人大的地位，全国人大的立法权绝对高于地方人大的立法权，地方各级人大制定规范性文件的合宪性、合法性都应受到全国人大的监督。
二、我国立法监督存在的主要问题 从实践看，虽然全国和地方各级人大及其常委会在立法监督中做了一些工作，但总体来讲，这项工作基本没有开展起来，法律规定的各项立法监督具体制度长期被 忽视，出现了不少问题。一是该备案的不备案。1985年，全国人大决定授权国务院制定经济体制改革和对外开放方面的暂行规定或者条例，须报全国人大常委会 备案。但十多年来，国务院制定了大量的有关经济体制和对外开放的行政法规，未报备案一件。据统计，自地方人大有地方立法权以来，有400余件地方性法规没 有报全国人大常委会备案。二是该审查的没审查。从实践上看，全国人大常委会和全国人大专门委员会对备案的规范性文件审查基本上成了一项登记、转文工作。据 统计，全国人大常委会每年收到备案的地方性法规大约700至1000件之间，平均每个委员会百件，各委员会没有足够的力量去一一审查备案的法规。到 1997年6月，有的专门委员会对1994年的法规都没有审完。在《立法法》实施前，地方各级人大常委会也基本上没有开展对规范性文件审查工作。三是该改 变、撤销的未改变、撤销。全国人大常委会到目前从未撤销一件行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、决议、决定、命令、规章等规范性文件。绝大多数省 级人大常委会自建立以来，也没有撤销或改变一个违宪、违法和不适当的规范性文件。 我国立法监督实践中出现这些问题，深入分析，有以下主要原因：
（一）立法监督体制设计上存在缺漏 如前所述，我国现行立法监督主体主要是人大及其常委会，全国人大作为最高权力机关的监督具有最高权威，这是该监督方式的优点。但我们在制度设计上还存在 一个巨大的障碍，那就是现行体制为单向性的监督，没有设计外在监督制约的因素，它使得宪法的权威无法在立法领域实现。在我国，对法律冲突的解决主要还是依 靠立法机关内部协调。《立法法》确立的是一种自我纠正机制，是靠国家机关自己来启动违法审查机制，由于国家机关之间有利益冲突和权力交叉，因此要想撤销违 法立法很困难。法律、法规、自治条例、单行条例都是人大系统制定的，让立法者自己监督自己，自己撤销或修改自己立的法，不太现实，因为它没有这个动力，也 缺乏压力。由此看来，“我国的制度设计使得立法监督在我国的实践进退维谷。”
（二）法律规范的不确定性，导致立法权限划分不清，影响了立法监督权的实现
立法权力的分配是各个国家宪法所要解决的重要问题。在这方面，我国1982年《宪法》明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导 下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”但这一规定过于粗线条，没有对立法权在主体之间的分配作出具体规定，也难以在立法实践中操作落实。为 此，2000年制定的《立法法》试图在法律上解决立法权力配置这一宪法未尽的问题，对中央和地方立法权、权力机关和行政机关立法权的分配进行了相对具体的 规范。但《立法法》所规定的现行立法体制及其权限划分并非完美无缺。为保持立法弹性和包容性，《立法法》对