对我国政府会计权责发生制改革的思考
摘要：在中国社会经济飞速发展的今天，我国政府会计的收付
实现制核算制度已经暴露出层层弊病，在世界政府会计核算基础改
革的大背景下，中国政府会计也应该从自身情况出发，逐步推进修
正的权责发生制改革，以会计手段强化我国财政资金管理。
关键词：政府会计改革；收付实现制；权责发生制一、引言
来自2012年中新网北京12月13日的报道显示，2013年1月1
日我国将实施新《事业单位会计准则》。新准则在1997年实施的《事
业单位会计准则（试行）》的基础上修订了包括事业单位会计基本
假设、会计信息质量要求、会计核算基础、一般确认计量原则等基
本事项。纵观新旧准则，我们可以发现，近几年来一直备受关注的
事业单位会计核算基础的改革问题并没有在新准则中有所突破，新
旧准则的规定仍然保持一致。由此，引发了对中国政府会计核算基
础从收付实现制到权责发生制改革的思考。笔者认为，政府会计的
会计核算基础改革，既是国际趋势，也是提高财政透明度、加强资
金监管的必然选择。
二、我国政府会计核算基础的现实情况
目前，会计核算基础分为两大类，即收付实现制和权责发生制。
收付实现制，又称现金制，它以本期款项的实际收付作为确认基础
而不考虑该项经济业务实质上是否发生；权责发生制，又称为应计
制原则，它以现金权利或义务的实际发生作为确认基础。
在旧《事业单位会计准则》中，规定了我国政府会计核算除经
营性收支业务外，一般采用收付实现制；而在2013年执行的新《事
业单位会计准则》中则规定除部分经济事项和业务，事业单位会计
核算一般采用收付实现制。从新旧准则的对比中可以看到，新旧准
则对会计核算基础的规定基本一致，收付实现制仍是主基调。从
1997年到2013年，我国的政府会计在核算基础改革上都处在停滞
不前的状态，从这一点上看，要真正建议科学合理的政府会计体系，
我们还有很长的路要走。
三、政府会计采用收付实现制存在的缺陷
长期以来，我国政府会计都实行收付实现制。从历史沿革来看，
在政府会计发展初期，人们的受教育程度不高，财务人员整体业务
素质较低，理解权责发生制具有较大难度，倘若强行运行权责发生
制体系，必会产生高额的运营管理成本。而采用收付实现制作为核
算基础具有操作简单、便于理解的优越性，因此，历史选择了收付
实现制。对于这个历史的选择，我们应该客观地承认其功劳，但同
时也应该看到在现发展阶段收付实现制暴露出的层层弊病。
（一）不能保证会计信息质量
从收付实现制的定义可以看出，收付实现制无法充分反映应收
应付款项，支出不能与收入匹配；同时，收付实现制不核算资本的
损耗，不区分资本性支出与费用性支出。如购建固定资产时直接将
所有费用作为支出列示，这使得政府会计信息不能真实反映政府所
拥有的经济资源，会计信息失真。
（二）无法真实反映债务信息
以收付实现制为会计核算基础导致现行政府会计体系以控制现
金为重点，忽视了其他影响政府提供公共服务能力的相关因素，然
而我国各级政府现存的大量债务信息并没有在政府会计中得到及
时反映，如当年应发未发的工资、社会保险基金支出的隐性缺口及
地方政府为企业贷款担保产生的或有负债等。财务风险高居不下，
政府整体债务情况无法得到真实反映，债务管理也无从谈起。
（三）忽视政府的管理受托责任。
在收付实现制下，受托责任局限于现金使用，忽视了政府管理
资产和负债的受托责任。我国目前主要根据预算科目的设置反映预
算资金的投入情况，而没有对预算拨款的各个环节进行监控。于是，
支出使用者只对资金的投入负责而没有动力对投入后的资产与新
增的负债进行精心管理，从而无法对政府活动成本进行准确核算。
值得注意的是，完全的权责发生制与完全的收付实现制并非是
截然相反的两种选择，它们作为不同的会计核算基础，既有自身的
优越性，也有相对性的局限性。收付实现制同样具有权责发生制不
可比拟的优点，它很好地揭示了会计主体的现金流状况，这也正是
世界各国政府会计报表体系中都包含以收付实现制为编制基础的
现金流量表的重要原因。
四、改革建议
我们在呼吁核算基础改革的同时也应该看到，在牵一发而动全
身的庞大国家财务体系下，要实现从收付实现制到权责发生制的突
变既不现实也不合理。本着温和改革、循序渐进的原则，笔者认为，
首先要在改革之前，做好铺垫工作，推行修正的收付实现制，在顺
利度过改革过渡期后，正式推行修正的权责发生制。
首先，开展一系列基础准备工作。在引入新的核算基础时，必
须建立与之相应的政府绩效评价新体系，同时培养对口的财务人
才，制定科学适当的政府会计准则来规范政府会计核算。
其次，由收付实现制过渡为修正的收付实现制，即仍以收付实
现制为主，只是在现有收付实现制的基础上适度引入权责发生制来
对部分项目进行核算。其中的部分项目主要是指在会计确认期内已
经发生但很可能在以后期间才会收付现金的部分事项，如应付借
款、员工养老金等亟待改革的项目。
最后，仅在小范围内按收付实现制基础进行会计核算，开始全
面推进权责发生制，使我国政府会计核算体系正式转为修正的权责
发生制。
五、结语
每一项改革的进行，都是一次利益边界的重新划分，也就注定
了每一次变革都是一段时间和精力充分交织的过程。没有一蹴而就
的改革，改革本身就是一次次重复的博弈。20 世纪80年代末，新
西兰对政府会计确认基础的改革 掀起一场世界范围内的政府会计
核算基础改革大浪潮，澳大利亚、加拿大、英国、美国等也紧随新
西兰的脚步，开始了政府会计核算基础的改革。相信在国际改革大
背景下，中国政府会计也将成功引入修正的权责发生制，以会计手
段来强化我国的财政资金管理。（作者单位：西南财经大学会计学
院）
参考文献：
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