中国实施反贫困战略的法学分析 摘要：本文在分析我国贫困形成的制度性原因基础上， 剖析了公共权力在反贫困中的作用， 探讨了开发性扶贫中的基础资源配置问题、分配正义与反贫困的关系问题、贫困者的权利保障机制问题， 并提出了我国制定《反贫困法》的构想。 关键字：贫困，反贫困，反贫困法 我国的反贫困是一个社会性的系统工程，包括一系列国家、组织和个人的活动，并由此而形成为一种人与人之间、人与社会之间、人与自然之间的社会关系。因此，应将反贫困纳入法律规制的范围内，将其形成为人们彼此之间普遍信守的权利义务系。简言？我国应通过立法形式规范各种扶贫关系。 一、贫困的制度性原因分析 贫困的原因， 除了经济原因、政治原因、文化原因、国际原因、宗教原因等之外， 还包括这些原因背后的制度性障碍， 包括法律制度的障碍。 我国农村中的贫困原因与城市中的贫困原因有着相当大的差异： 城市中的贫困与因国企改革而增加的下岗工人有着较大的关联， 这种贫困是一种失业型的贫困； 而农村中的贫困则是多种因素共同作用的产物。从贫困的制度原因进行分析， 农村中的贫困在较大程度是由不良制度或缺乏良好制度所导致的，这些制度缺陷我们可以举出若干方面， 它既包括宏观层面的制度缺陷， 又包括微观层面的制度缺陷， 诸如农村的自然资源配置制度、教育制度、分配制度等等。这些制度在许多方面集中地表现为城市与农村在相当程度上的差别待遇， 而这种差别待遇从根本上讲又是我国在建国后长期实行不平等的城乡分治政策导致的结果， 这种结果又导致了国家对城乡二元结构的法律制度的安排。这种安排的实质又在于优先发展城市的旗帜下而在一定程度上忽视了对农村社会经济的发展， 其中一个最突出的表现就是确立了低代价转移农村资源的制度， 这不仅减少了农民应有的收入， 同时也增加了农民的负担， 进而影响了农民生活水平的提高。尽管国家力图通过制度变迁改变这种状况， 但是这种制度在目前并没有彻底变革。如农村信用社中就存在较多的问题， 有学者研究认为， 农村信用社每年通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债等方式， 大量转移农村资金， 20 世纪90 年代以来， 农村信用社平均每年转移资金20XX 亿元左右。① 又如1952 年- 1989 年国家通过工农业产品剪刀差从农业中提取9716175 亿元， 加上农业税1215186 亿元， 共达10932161 亿元， 扣除同期国家财政各项支农奖金3792156 亿元， 农业资金净流出量达7140105 亿元， 这是导致农村资金短缺的原因之一。② 在现实生活中， 处于绝对贫困的人追求短期利益是必然的， 这也是他们的理性选择， 因为他们最关注的是温饱问题， 一个处于饥饿状态的人是不会去考虑其远期利益的， 这就导致了这些处于绝对贫困状__态的人为了获得最基本的生存条件而以健康和教育的丧失以及生活环境的恶化为代价， ③ 而这种环境的恶化、健康的丧失和教育的缺乏又加剧了贫困， 因此形成恶性循环， 贫穷者更加贫穷。在反贫困的问题上， 改变贫困者追求短期利益是至关重要的， 如何改变贫困者追求短期利益？ 这就需要凭借制度的力量使绝对贫困者能够有最基本的生存条件， 这种生存条件是人追求长远利益的必要前提， 是贫穷者爱护自己的身体、提高自己的知识以及保护周围的环境的必要前提， 这种制度在农村显得尤其必要， 因为我国绝对贫困者的绝大部分集中在农村。目前农村中的贫穷与这种制度的缺乏有相当的关联。 二、公共权力与反贫困 自从有了国家， 就有了公共权力。公共权力实际上是国家为了满足某种需求而设置的一种权力， 公共权力可以从两个方面发生作用： 要么满足某种需求， 要么损害某种需求。就社会成员而言， 当然包括农民在内， 其基本需求无非是温饱、安宁、公正、自由、福利等， 而这些需求的满足仅仅靠市场的力量是不够的， 必须有公权的介入， 而公权如何介入这些领域， 使它起促进和保护作用， 而不是起阻碍和破坏作用， 无疑需要作出制度性的安排才能奏效。 对公共权力而言， 它应该成为反贫困的最主要力量之一， 它不应成为贫困的根源。但在我国目前，公共权力行使不当不能不是贫困的根源之一， 由此也不能不说， 改善公共权力的行使方式应当是反贫困的主要措施之一。公共权力行使不当导致农民收入下降的主要表现为形式有： 11 对农民财富的过度汲取。这种过度汲取财富的做法主要表现为农民建房、农业税、提留、子女教育、计划生育等方面收取过多的费用或进行不当罚款， 导致农民再生产和人力资源的再生产受到影响， 从而影响其脱贫。据中央电视台《经济半小时》20XX 年11 月8 日的报导， 鱼米之乡湖北洪湖由于当地政府的过度收费导致成片成片的土地被人们所抛弃。仅在洪湖市峰口镇唐嘴村， 1900 亩耕地中就有700 亩没人承包， 据记者的调查， 按1999 年的土地承包费， 一亩330 元钱； ④ 收获1000 斤稻谷， 按40 元钱100 斤的价格卖， 一亩田可得400 元， 除去330元土地承包费和买种子、农药、化肥的花销140 - 150 元， 种一亩田要亏80 元左右。当地政府又规定， 农民的负担按照1997 年的粮价折算成每亩149 元， 并且一定三年不变。1997 年的粮食保护价是0165 元， 以后逐年下降， 1998 年是0160 元， 1999 年是0155 元， 20XX 年是0150 元。粮价降了20 % ， 负担也升了20 %多。而20XX 年农民种的是早稻， 国家不再以保护价收早稻， 市场价不到0140 元， 所以种早稻的农民负担增加了30 %还多。这些费用既减少了收益， 又使农民的基本利益受到极大的影响。这就形成一个怪现象， 中央政府和地方政府一方面通过扶贫资金的发放进行反贫困的工作， 另一方面某些地方政府及其部分官员则又通过各种手段过度地汲取财富， 增加贫困者的负担， 使反贫困的工作绩效受到很大的影响。21 形象工程侵犯农民利益。近几年在全国较多地方出现的政府强迫农民种植特定经济作物而造就“形象工程”的事， 主要是政府的某些官员出于政绩和升迁的考虑。安徽某地通过大搞所谓的“四万工程”， 即万亩黄花菜工程、万米绿色长廊工程、万亩蔬菜工程和万户养鸽工程， 都以失败而告终， 这增加了农民负担， 侵犯了农民的利益， 而该地的领导却为此而大红大紫。31出于好心而帮助民众。首先需要明确一下概念以免引起误解。政府履行自己的职责不构成此处所说的帮助， 此处所说的帮助是指政府在其职责之外对民众的帮助。这涉及到一个政府在其职责之外对市场主体进行帮助是否合理的问题。我们认为， 这种帮助应该有其限度， 过度了只会适得其反。其原因有三： 第一， 有好心和做成好事并不是一回事， 实践中常常出现好心办坏事的情况。第二， 有可能导致不公平。第三， 有可能会破坏“由决策者承担风险和获得利润”这一市场经济的最基本规则。在市场体制中， 政__府对民众的帮助如果仅限于提供民众决策所需的信息或给予一定的利益， 改善民众的决策环境， 则并无不当， 也值得鼓励， 但绝对不能通过直接替民众决策而对其进行帮助， 否则只会越帮越穷。 此外， 政府对公共产品提供不足也是贫困的根源之一。所谓公共产品是指那些不能把任何人排除在享受之外的产品。提供足够的公共产品应当是政府对社会应尽的责任， 就农村而言， 农民最需要政府提供的公共产品无非是与农村发展至关重要的基础设施、初等教育以及信息等。而现在的实际情况是， 我国有些地区的政府没有承担起提供公共产品的责任， 而是把这种责任转嫁给农民及农村经济组织， 而农民和农村经济组织往往又很难承担起提供公共产品这种责任， 致使不少的农村地区公共产品十分匮乏，这在很大程度上制约了农村经济的发展。现在我们以农民迫切需要的信息资源为例来说明政府在提供公共产品上应有的作为。众所周知， 在贫困地区， 市场化程度比较低， 农民的市场意识也很低， 这会导致其在竞争中处于不利地位， 这就需要地方政府对其进行帮助， 如无偿为农民提供决策信息， 帮助农民建立生产合作社或各种中介机构， 这对初次进入市场大潮的农民来说是相当重要的。以服务于农民的中介机构而言， 它增强了农民抵御市场风险的能力， 使农民能够主要进行生产性的活动， 从一定程度上说，政府对公共产品的提供成为农民脱贫的关键。实践已充分说明公共权力对生产力作用的二重性： 即公共权力的正确行使有利于促进经济的发展， 公共权力的不当行使不仅会阻碍乃至会破坏经济的发展。 三、开发性扶贫中与基础资源配置制度资源配给 开发性扶贫是指通过资源的赋予和机会的给予使贫困者具有自我脱贫的能力， 从而在脱贫问题上形成一种可持续的发展。在开发性扶贫中， 资源的赋予并不仅仅是目的， 更重要的是， 它是一种手段， 通过这种手段使贫困者自己走出贫困。中国有句古话，“救急不救穷”， 从更好地产出的角度来看， 救助急需资源的人是有价值的， 它有助于产出的提高； 而纯粹对贫困的救助从保障贫困者基本人权的角度是必要的， 但却不一定有助于贫困者走出贫困， 甚至对政府救助形成依赖。所以， 鉴于我国的贫困人口还比较多的情形之下， 进行开发性扶贫是必要的。 开发性扶贫与基础资源配置。在开发性扶贫过程中， 政府应当考虑基础资源配置问题， 事实上， 开发性扶贫就是通过基础资源的优化配置来实现的， 在开发中扶贫， 在扶贫中开发， 最终实现反贫困工作的胜利。在此， 基础资源是一个广泛的概念， 包括自然资源、环境资源、财力资源、人力资源、科技资源等， 而基础资源的配置事实上就是一个资源分配的过程， 这种资源的分配过程必须受到法律的规制，通过法律的规定明确开发性扶贫中资源分配的范围和分配的方式， 使资源能够顺利地到达贫困者。这是一个相当重要的问题。鉴于贫困者在开发性扶贫中是最主要的参与者， 如果没有贫困者的参与， 开发性扶贫是不可能实现的， 所以我们不仅要关注贫困者物质财富的缺乏， 更要关注目前贫困者的能力贫穷和健康贫穷问题， 这是开发性扶贫工作能否成功的关键。因此在所有的基础资源配置过程中， 提高贫困者的能力、改善贫困者的健康状况是相当重要的。贫困者的能力贫穷是指贫困者就业能力或创业能力的缺乏， 这种缺乏缘于接受教育的不足以及市场经济经验的不足， 这种形式的贫困使贫困者只能被动地等待救济， 而始终不会具有自我脱贫的能力。贫困者的健康贫穷是指贫困者具有相对较差的健康状况， 这种健康状况对其自我脱贫也是相当有害的， 它大大降低了贫困者的劳动能力， 它妨碍了贫困者获得工作的能力。所以， 在开发性扶贫中， 应该重视能力扶贫和健康扶贫。而目前我国还不富裕， 资源相对有限，扶贫资源就更有限， 所以应该考虑如何更好地、更有效地使用这有限的扶贫资金的问题。而财富的支出方式问题是首先必须予以考虑的。财富的支出方式问题事实上就是一个有限资源的优化配置问题， 在扶贫工作中， 要把有限的资源使用到最能发挥效用的地方中去。