地方政府融资平台风险分析
一、地方政府融资平台概述
（一）地方政府融资平台的内涵及分类
根据银监会的定义，地方政府融资平台是指地方政府出资设立，授权进行公
共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公
共设施收费和财政资金等作为还款来源的企(事)业法人机构。
地方政府融资平台的类型包括：(1)各类开发区、园区投融资平台；(2)国有
资产管理公司；(3)土地储备中心类公司；(4)城市投资建设公司；(5)财政部门
设立的税费中心；(6)交通运输类政府投融资平台；(7)其他类型。
从经营功能来看，地方政府融资平台可分为四类：(1)“壳”公司融资平台，
只负责融资，不参与项目建设和经营；(2)“公益性”融资平台，负责无收益来
源的公益性项目投融资运营；(3)“经营性”融资平台，负责具有收益来源的经
营性项目投融资运营；(4)“综合类”融资平台，同时从事公益性、经营性项目
投融资运营。
（二）地方政府融资平台的发展历程
1、探索阶段（1994年——1997年）
地方政府融资平台的真正发展起始于1994年的分税制改革，在此阶段政府
其经济作用尚不明显，尚未发挥其招商引资、引入外部资金参与市政建设的功能，
而更多地是出于减少新增审批环节，明确项目建设领导核心的目的。
2、推广阶段（1997年——2004年）
1997年东南亚金融危机是促成政府融资平台得以推广的契机。为应对金融
危机对我国经济带来的不利影响，政府大力实施积极财政政策，通过扩大财政投
入的方式来刺激经济，而基础设施建设是其中的重要内容。这就要求地方政府必
须安排配套资金作配合。这使得地方政府承担了巨大的基建项目资金压力，为缓
解这一压力，地方政府开始尝试新型的项目融资方式，由此政府融资平台的作用
得以发挥。 3、发展阶段（2004年——2009年）
各地政府在前期发展的基础上，通过重建或重组的方式，组建了一批资质优
良的新型城投公司。同时通过引入外部资本，完善了城投公司的法人治理结构和
内部管理体系以及运行机制，逐步解决了前期资产质量差、借用还相脱节和偿债
资金链断裂等问题，并积极采用新型的融资方式和操作手段，成功地开发了一大
批优质的城建项目。促进了政府融资平台的良好发展。
4、快速扩张阶段（2009年——至今）
从2009年开始，为应对国际金融危机的冲击，有关部门联合发文，支持有
条件的地方政府组建投融资平台，拓宽配套资金融资渠道。地方政府进一步集中
资源，继续强化国资公司、城投公司、开发投资公司等融资平台的功能，做大其
资本金规模，将部分财政资金、划拨土地、国有股权乃至学校、公用地块等都纳
入融资平台的资本金之中。
（三）地方政府融资平台的发展特点
1、发起设立的主体是地方政府或国有资产管理部门，由地方政府直接主导
或间接控制；
2、依托地方政府信用运作，靠地方政府注入财政资金或土地等形成自有资
本金，需要地方财政直接或间接承担偿债责任；
3、以平台公司或项目自身收入为主要还款来源的比例偏低, 运营资金来源
以信贷融资为主，以发行债券、票据等融资为辅，负债率通常较高；
4、将所筹资金投向城市基础设施建设等项目，或转由具有公益性质的公司
统筹运作，服务地方经济社会发展。
二、地方政府融资平台的风险表现
最新的全国地方融资平台贷款清查已基本结束。结果显示，截至2010年6
月末，地方融资平台贷款余额为7.66万亿元，其中发现有问题的地方融资平台
贷款2万余笔，涉及贷款金额约2万亿元。
依据清查结果进行的分类显示，第一类能够依靠项目现金流偿还本息的融资
平台贷款规模占全部贷款余额的24%；第二类是第一还款来源不足，必须依靠第
二还款来源覆盖本息的贷款，有4万亿元左右，占比约50%；第三类贷款项目借
款主体不合规，财政担保不合规，或本期偿还有严重风险，占比约26%。 （一）责任主体模糊
地方政府成立的投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰。投融资
平台下属除了企业法人，还有事业单位，甚至有些和政府职能部门一套人马、两
块牌子，这都使得市场化投融资“借、用、管、还”的责任主体无法清晰判断。
另一方面，往往贷款使用人是建设单位，大多数平台公司对项目建设和资金使用
都不实施管理，项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上完全脱离借
款人监控，如果出现偿还问题，很难进行顺利的追溯。
（二）合规性风险
投融资平台作为承担有限责任的企业，地方政府对其债务的偿还责任在法律
上并不明确。也就是说如果地方政府拒绝偿还此类债务，债权人利益在法律上的
保障存在一定的不确定性。
另一方面存在资本金出资不实的问题，一些地方政府单纯重视融资平台的融
资功能，忽略了融资平台还承担经营管理的责任，以能拿到贷款为主要目的。在
设立融资平台时出现虚假出资、“借东墙补西墙”等问题，这都在合规上存在瑕
疵。
（三）政策性风险突出
地方政府通过投融资平台进行融资，是为了规避我国相关法律和政策中有关
地方政府不得借债的规定。目前财政部、发改委、央行等中央主管部门对地方政
府通过投融资平台举借债务采取默认的态度，但今后相关政策是否会有变化尚难
预料。
（四）政府支持风险
投融资平台作为独立法人向金融机构或在资本市场融资进行基础设施建设，
而基础设施的公益性决定了其债务的偿还很大程度上依赖于地方政府支持。而地
方政府对其的支持力度是不确定的，尤其是那些成立时间不长、整合资源不多的
城投公司。若同类政府投融资平台较多，则政府支持的不确定性相对会更大。
（五）还款来源风险
我国对地方政府以及融资平台都没有偿债能力的指标限制。有些融资平台几
乎不考虑自身负债能力和本级政府负债能力，大规模举借债务，债务风险很难得
到有效控制。 而且地方政府成立的投融资平台，其注册资本绝大部分为公共设施，现金注
资很少。道路、桥梁等非经营性资产，既不能产生收益，出现债务危机时也很难
变现。另一方面，一些已抵押的资产无论是债权人还是平台公司自身，常不具备
完全的抵押物处置权利，这些都加大了还款的风险。投融资平台主要承担政府公
益性项目，大部分项目是社会效益重于经济效益，因此很多地方政府投融资平台
资产负债率高、资产利润率低，项目自身无现金流或现金流不足，不能满足偿债
需要。
（六）贷后监管风险
政府通常不提供详细的财政收支变化、政府融资平台总贷款额等情况，所以
很难全面掌握当地财政收支的重要信息。而且信贷资金流向很难控制，由于一些
融资平台采取“打捆贷款”的形式，将贷款资金转借给项目公司使用，或者一些
融资平台变更贷款用途或者贷而不用，由于信息的不透明，都很难对其实施有效
的监管。
三、地方政府融资平台贷前风险防范
地方政府融资平台虽是法律实体，但其偿债资金的实质来源主要是依靠地方
财政。因此，考察地方政府融资平台项目的运行风险除了要研究平台公司自身的
财务状况，更重要的是研究地方政府的信用以及财政保障。这就要求我们对项目
采取有进有退，有保有压的策略。针对能够依靠项目现金流偿还本息的融资平台
贷款可以继续开展，而对第一还款来源不足，必须依靠第二还款来源覆盖本息的
贷款，以及其它还款有严重障碍的项目则要尽量避免。项目前期的风险，我们也
要从多角度来分析，多策并举，这样才能最大可能防控风险。
（一）地区经济环境
地方政府融资平台项目首先要关注所在地区的整体经济发展环境，对其增长
能力和发展潜力有所判断。该方面一可以看地区总体的发展水平，另一方面可以
看该地区在国家或区域经济社会发展战略中的地位，同时其制度设计这些软环境
也值得关注。
一个地区的经济发展水平直接决定了地方政府的财政收入，进而决定了其还
款的能力。评估经济发展水平可参考GDP总量和人均指标、城乡居民人均可支配
收入、城镇化率等方面。 地区在国家或区域经济社会发展战略中的地位则决定了国家对地区经济发
展的各项优惠政策以及当地政府得到中央或上级政府支持的力度，包括地区经济
社会发展潜力、所处地理位置、与周边经济交往情况以及对周边地区发展的辐射
带动作用、在国家或区域发展规划中的作用等。
在制度的软环境方面，研究地方政府审批与管制程序，包括企业项目审批、
行业准入、监管等，对企业创办难易度、行业准入限制度，以及地方保护主义倾
向等方面进行定性分析。并且分析当地的司法环境，包括产权保护力度、执法效
率和执法的公正度等。充分调查这些都对项目的开展有着积极的保障作用。
（二）融资公司分析
1、要分析融资公司所处行业的产业政策
产业政策对行业的运行和发展起着举足轻重的作用。国家重点支持的行业在
政策有效期内发展条件优越，而国家限制的高耗能、高污染行业则发展空间较
小。
2、要分析融资公司的资产规模和质量
这类公司以固定资产为主，其中城市道路、桥梁等市政基础设施属于非经营
性资产，对于债务保障来说意义不大。并且这类公司承接的贷款，往往很大一部
分转给地区其它国有企业或事业单位使用，在资产科目下体现为其它应收款，因
此需要重点关注这部分款项的用途和还款安排。
3、要对融资公司的盈利能力进行分析
这也是判断公司偿债能力的重要依据。融资公司从事的主要业务包括基础设
施建设、公用事业运营和与基础设施相关的资产运营和管理。基础设施建设的公
益性很强，一般没有收入；公用事业有一定的盈利能力，但各地的情况差异较大。
政府补贴收入往往成为公司重要的收入和利润来源，因此需要分析最近几年公司
得到的补贴收入情况，了解政府给予补贴的原因和机制，从而对公司未来获得补
贴收入的情况作出预测。土地出让收益也是很多投融资平台收入和利润的重要来
源，也是债务偿还的重要保障。这就需要分析公司土地整理、储备和出让业务开
展情况、已储备土地的价值和升值空间、收益返还政策、以及土地出让计划等，
进而预测该项收入的变化情况。
4、要对融资公司的负债进行考察