发达国家公共卫生体系特点及对我国
公共卫生体系改革的启示
王
华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院,武汉430030
中图分类号R05文献标识码A
公共卫生是社会全体成员预防疾病、增进健康
的事业。公共卫生本身所具有的意义早已超出了医
学科学的范畴,而具有极重要的社会学意义。公共
卫生问题不能解决,将危害人类的生存和健康。尤
其是突发公共卫生事件的危害性和破坏性更是多方
面的,一旦暴发,不仅危害公众身体健康和生命安
全,还会造成公众心理恐惧,导致社会混乱、经济
衰退,威胁国家安全。在全球突发公共卫生事件应
急体系中,发达国家的应急体系的建设和反应能力
值得我国学习和借鉴。
1有代表性的发达国家公共卫生体系的特点
美国有着一个被全球公认有效的公共卫生系
统。美国一直比较重视公共卫生立法以及公共卫生
的科学管理,公共卫生在200多年的发展中形成了
自己的特色,并走在了世界的前列。美国公共卫生
危机管理系统是一个以市场为导向、以CDC为核
心的强大的公共卫生防护网。美国的疾病控制工作
主要由国家及地方的卫生机构负责。这些机构的工
作包括发现、报告以及治疗病例。在出现重大公共
卫生危机时,总统有权视危机的严重性决定是否需
要宣布国家进入紧急状态,并启动2003年起用的
联邦应急计划。
英国的公共卫生体系是依靠其强大的国家财政
来支持的。NHS是英国最大的健康卫生组织,每
年运行资金大约500亿英镑,2005年这个预算增
加到了690亿英镑[1]。在处理近年来国内疯牛病等
危机的过程中,英国政府通过不断改进和调整,积
累了丰富经验,形成了应付各种严重流行病的机制
和网络。英国的公共卫生监测防范网络主要由中央
和地方两大部分组成。中央一级机构包括卫生部等
政府职能部门和全国性专业监测机构,主要负责疫
情的分析判断、政策制定、组织协调和信息服务
等。地方行政当局和公共卫生部门包括传染病控制
中心分支机构、国民保健系统所属医院诊所、社区
医生等,是整个疫情监测网的基本单元,主要负责
疫情的发现、报告、跟踪和诊断治疗。德国联邦卫生部设办公厅和4个司,其中第三司负责疾病预防与控制,包括传染病、非传染病、
麻醉品和毒品管理及公众健康教育等。联邦卫生部
下属若干专业技术和研究机构,这些与公共卫生监
督有关的专业技术机构主要受卫生部的委托提出卫
生法规、标准草案、承担联邦疾病监测、实施联邦
食品和日用品抽检计划及开展有关的研究工作。各
州政府也设有公共卫生部门,但州政府并不直接执
法,而是将执法主体下放到地方政府。地方政府的
卫生部门具有行政执法和公共卫生服务双重职能。
法国的公共卫生职能分散在不同的部门,但因
有完善的卫生立法体系,并不会出现各自为政的局
面。法国卫生部主要负责卫生法规、政策的制定,
重大传染病的管理,医院与医药的管理等,整个公
共卫生体制本着职能分散、政事分开、法规健全、
事后监督的原则来运作。法国设置了独立的公共卫
生监督院,协调和执行法国的公共卫生的监督职能,
对各种公民健康因素及疫病流行(如艾滋病、疯牛
病等)进行监督、调查和危险性评估,并及时通过
媒体告知公众,实施预防和控制措施,各级政府不
能干预监督院的工作,而只能对其工作进行配合。
加拿大的公共卫生危机应急机制经过多年发
展,已经比较成熟,是加拿大公共安全应急机制的
一个组成部分。联邦和各省都有专门的危机应对机
构,并都制定有本地区或本部门的危机应对方案。
加拿大危机处理的基本原则是:政府部门应主动介
入处理危机;大部分地方危机由地方有关职能部门
负责应对,它们应是政府的最先反应机构。比如某
省出现紧急公共卫生事件,该省卫生部应急计划随
即启动,并宣布进入紧急状态,仍由卫生部主要负
责处理,公共安全专员介入,危机行为中心启动。
新加坡政府对全民健康非常重视,建立了完善
的预防保健及健康教育机构。卫生部设有卫生保健
及健康教育部,其职能为制定预防保健及健康教育
的规划,编制各类健康教育手册,监督、指导、检
查下属保健机构工作等。卫生部下属有保健服务
处。各诊疗所内设有保健中心、妇女保健中心、登
门护理中心,这些诊疗所的管理全部电脑化,并且25第18卷第7期2005年7月医学与社会MedicineandSocietyVol18No7July2005全国联网,资源共享。除了各保健诊疗所外,每所
综合性医院都设有一个预防保健中心,其职能与专
职保健中心相同,并承担进一步地专科检查职能。
通过了解国外发达国家应急系统的理念、做法
与思路,间接反映出我国公共卫生系统存在着的一
些不容忽视的问题,而且,对我们当前正在努力建
设和完善的公共卫生体系有着一定的借鉴作用。
2对我国公共卫生体系建设、完善和改革的重要
启示
我国现行的公共卫生体系,虽然已经朝预防为
主的方向改变,但即使与发展中国家相比,中国的
公共卫生支出仍然处在非常低的水平。1997~1998
年低收入国家(人均年收入在1000~2200美元之
间)的公共卫生支出占其财政支出的平均比例为
126%,而中国只有062%[3]。因此,政府在努
力发展农村经济的同时,应加大对农村公共卫生事
业的财政支持力度,使农村公共卫生的基础设施建
设和卫生资源调配能够得到足够的资金保证。
英国在150年前就有公共卫生法了,而我国除
了已颁布实施的传染病防治法、食品卫生法
等涉及公共卫生方面的一些法律以外,在2003年
5月9日才出台了突发公共卫生事件应急条例,
但是至今没有最高层次的公共卫生法。这使得
我国的公共卫生管理处于法制不健全阶段,特别是
在我国许多农村地区,卫生管理工作者的公共卫生
法律观念淡薄,管理不规范,甚至不少村干部的一
般法律知识也相当缺乏。提高农村干部对公共卫生
管理工作重要性的认识,应努力提高农村干部的思
想认识水平、科学文化知识和工作管理能力,使他
们认识到,农村的公共卫生管理工作是关系到农村
经济发展和我们民族兴衰的重要大事,必须认真搞
好农村公共卫生管理的各项工作,真正能够做到
预防为主。
我国在公共卫生基础设施建设方面虽然已经基
本形成了比较完善的疾病控制和妇幼保健网络,但
仍然存在不同地区发展不平衡的问题。例如,农村
的疾病控制与妇幼保健组织相对薄弱,仍没有独立
的专业机构。至于应急救治,虽然已经建立了一些
以120为纽带的医疗急救站,但这些还远远不能应
付突发公共卫生事件;尤其是需要时能迅速调动起
来参与应急救治工作的网络与机制有待构建。而
且,在技术条件方面,我国很多卫生机构(特别是
农村基层卫生机构)都还缺少基本的仪器设备,还
有待于加快补充和完善。
公共卫生体系能否做到高效可持续的关键是我
们能否建立一支精干的公共卫生专业队伍,而我国现有的公共卫生工作人员积极性普遍不高,因此,对于公共卫生应急人员的选拔、培训和继续教育要
半军事化管理,以适应应急的需要[4]。同时,应给
予优惠待遇吸引优秀人才。对在职公共卫生工作者
要针对公共卫生应急事件的处理能力进行专项培
训。
由于农村科技教育落后,对于疾病,不是科学
合理地防治,而是求神拜佛、乱用偏方,又加上生
活习惯受自然条件的局限和传统生活习惯的影响,
造成了许多疾病因人为因素而产生不必要的产生或
加重。对此,我们应加大对农民健康教育的力度,
这本就是政府必须提供的类似于义务教育的一项公
共服务。我们要充分利用一切公共传媒工具,更加
广泛、深入地对农民进行卫生健康教育,使他们树
立起正确的健康意识,坚决破除迷信并且养成良好
的个人卫生习惯。同时,还要加强普法教育,使广
大农民群众树立起法治观念,成为讲卫生、懂法律
的新时代农民。
突发性公共卫生事件的特点要求我们必须建立
起应急指挥中心。该中心具有决策领导、系统指
挥、协调监控系统和执行运作系统等独特性和优越
性,是处理突发公共卫生事件的最高权威和指挥决
策机构。同时,信息是处理公共卫生危机事件时的
关键所在。突发公共卫生事件的早期发现、早期控
制、应急以及善后工作都离不开信息的指引。因
此,我们应该加强国际合作,寻求国际援助,与国
际社会共享在公共卫生突发事件预防和治疗方面的
最新信息。
最后,需要强调的是,我国公共卫生体系的改
革必须符合中国国情,既应充分体现全社会大公共
卫生的概念和生物心理社会医学模式;又
必须适应公共卫生事件全球性的特点,立足中国、
放眼世界,借鉴国内外公共卫生应对体系的理论和
实践,以国外的公共卫生系统为参照体系,建立和
完善有中国特色,高效、快捷的公共卫生体系。
参考文献
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(收稿日期20050324)(责任编辑蔡孝恒)26医学与社会2005年7月第18卷第7期