论我国行政问责制发展过程中的三大转向　

李晓茯①　

摘要：问责制作为中国当代社会主义政治体制改革和制度创新的重要组成部分，不仅是我国行政改　

革的题中之意，也是我国迈向责任政府的重要一步。回顾改革开放以来我国行政改革的发展历程，问责　

制经历的三大转向使其不断向科学、人本、高效的目标发展。　

关键词：问责制行政问责公共权力　

一、从同体问责向异体问责转向　

Ａ　２００３年“非典”事件我国建立行政问责制度以来，　“７・２３”甬温线特别重大铁路交通事故的问　

责处理成为继“非典”之后我国问责制发展进程中的另一标志性事件。随着民主制度改革的推进和实施，　

公权力的运用和监督也越来越受到关注和讨论。政府作为权利的主体机构，如果享有权力而不承担相应　的责任，必然意味着公共权力的无限膨胀与扩张，最终必然威胁民众权利的实现。Ⅲ因而，同体问责就　

显得尤为必要。通常认为，同体问责属于内部监督，即在整个行政系统内部上级对下级的监督和考察，　

这种上问下责的问责模式在初始阶段对于提高责任意识、加强内部监督确实起到了积极作用，而且基于　

内部的问责往往更能熟悉整个流程和工作，有利于对工作的了解和实际考评。但是内部问责最大的弊端　

就在于整个问责体系的封闭性，由于所有的问责工作和流程是处于内部封闭的系统之中，旁人无从了解　和过问，只是体系内部的监察和自省，特别是在科层制的层级系统中，上问下责很容易做到，而下问上　

责通常是十分困难的。且不说下级对上级的监督在实际工作中形同虚设，即便是上级对于下级的监督和　

管理也往往处在人情世故的纠缠中，这种刚性制度与柔性人情难以平衡带来的冲突和压力，使得“一些　税务、公安和法院等部门工作人员常常要妥协于上级领导干预等外部压力，冒违规违法的风险，作错误　的选择”ｌ２］。由于同体问责的主体单一，问责者与问责对象同属一个行政体系的上下级关系导致的问责　

不规范、问责不彻底、问责不公平、问责不公开、问责力度弱、问责效用差等一系列问题，同体问责向　异体问责的转变就显得尤为紧要。与此同时，政府问责制既是对政府官员失责行为的一种责任追惩机制，　

也是保障政府官员忠实履行责任的一种激励机制。『３　所谓“异体”，主要指行政系统之外的其他组织机构，　

主要包括人民代表大会、司法机关（法院和检察院）、民主党派、社会团体、新闻媒体和公民等。异体　问责从外部对行政系统进行监督和问责，在体制上避免了内部问责的形式化、封闭性、效率低等问题。　由于我国实行的是中国共产党领导下的人民代表大会制度，因此，人民代表大会是问责中最重要的问责　

主体，加强人大的问责权力是深化问责的核心。然而就异体问责而言，由于在一定程度上立法、司法、　

行政同属于国家体系的三大组成部分，三个体系既相互独立又相互协助共同管理国家事务，因而如果说　

人民代表大会、司法机关、民主党派是政府体系外的“异体”的话，那么公民、社会团体则是政府体系　

①作者简介：李晓茯（１９８７一　），女，河北省张家口市人，燕山大学文法学院行政管理专业２０１１级硕士研究生，　主要从事行政改革方面的研究。　

０６３　中国社会科学研究论丛２０１３卷第１辑　

之外“异体”的“异体”，因此，在异体问责制中，要加强和深化公民参与监督与问责，使其成为异体　

问责的又一关键。　

二、从政府问责向公民问责转向　

要形成政府与公民之间的良性互动，还要使政府与公民的关系从政府向公民单向公开信息，转变到　

公民的积极参与上来。只有人民群众真正了解政府决策和行动的全过程，才能真正实现对政府的强有力　

监督。『４　行政问责问题的著名研究者周亚越认为，公民问责“就是指公民针对各级政府及其官员承担的　

职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种社会活动”ｌ５】。其中，问责的主体是　

公民及公民组织，问责的客体包括各级政府及其公务人员，问责的内容涵盖了政务执行过程中包括政策　

的制定、执行、效果的评估以及在管理过程中的诸如用人不善、监察不当及决策失误等。因此，公务人　

员在日常工作中不仅要面对上级领导的视察和监督，同时也在接受广大人民群众的考察和检验，且我国　

是人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民，政府权力是由人民委托赋予的，政府在拥有权力　

的同时也被赋予相应的责任，因此政府及其公务人员必须对人民的公共意志和利益负责，对选民或选民　

代表机构负责。【６　公民问责制的发展在加强公民参与、增强公民的问责意识的同时还要完善政务公开机制，　

保障公民的知情权和参与权；不但要建立畅通的问责渠道和完善的问责程序和制度，而且要保障公民问　

责的权利，健全公民问责权利保护制度。　

三、从行政问责向公务问责转向　

问责制度的产生在一定程度上增强了政府的责任意识的同时，也改变了公民对于原来“官本位”思　

想中“官最大，一切官说了算”的看法。但与此同时，行政问责制的局限性也充分地暴露出来，不仅存　

在着大量按现行制度应该追究却最终无人追究的责任事件和责任人，而且还面临着更多责任事件和责任　

人无法追究的困局。公共选择理论认为，政府及其政府公务员同样存在追逐自身利益最大化的问题。正　

因为政府权力受利益动机驱动，从而表现出权力的膨胀性，这是行政权力的根本特性。【７１现有的行政问　

责制度的问责范围局限于对行使行政权力的行政机关及其工作人员的责任追究，使得在实际工作过程中　

行使法定执法权和从事公共管理工作的编外人员游离于行政问责的范围之外。如“河南城管打伤卖菜老　

人”事件中，经询查得知事故主要责任人是某物业公司人员，属于“临聘人员”，不属于所系城市管理　

部门。这样的恶性事件一经曝光就引起舆论关注，经过纠察往往是领导责任人遭处分或将执行人开除，　

但是近来的“临聘人员”却往往成了这类事件的主要挡箭牌，显然这样的处理不能给公众一个满意的答复。　

“久而久之，这也成为某些政府部门或工作人员违法行政的便捷出口，方便他们故意雇佣临聘人员身份　

者去从事必然带来侵害公众利益或者损公肥私的活动。这也是近年来许多责任事故一旦被披露，这些部　

门就总是用‘临聘人员’来充当推卸责任惯用手段的制度原因。”Ｉ　行政问责转向公务问责的过程无疑　

扩大了相应责任人的问责范围，将政府问责的范围扩展至各种直接或间接行使政府公共管理权力的公务　

活动机构和个人，参与其中的公务人员要追究责任，与此事相关的也要进行问责，此时人人自危，人人　

紧张。同时公务问责明晰责任主体范围，打破以往的对“人”不对“事”的问责方式，将具体的问责对　

象扩大到整个问责事故中，这种只对“事”不对“人”的“公务问责”在避开了针对当事人的问责过程　

中的主体模糊的同时也明确了问责的公务范围。公务问责的要旨在于无论是政府在编人员，还是经过授　李晓茯：论我国行政问责制发展过程中的三大转向　

权具有公共事务管理服务职能的组织和人员，只要是依据相应法律法规执行公共事务管理就要和正式在　编的公务员一样接受行政法规的约束和制裁。　

参考文献：　［１］［４］韩兆柱，司林波．“问责制”使做官难了［Ｊ］．人民论坛，２００６（２４）：３４－３５．　

［２］［７］韩兆柱．责任政府与政府问责制［Ｊ］．中国行政管理，２００７（２）：１８—２１．　

［３］钱富熙，宣金祥．基层干部心理健康存在的问题、原因及对策［Ｊ］．领导科学，２０１３（３）：２２—２３．　

［５］周亚越．公民问责：机制缺失及其治理［Ｃ］／／中国行政管理学会．“建设服务型政府的理论与实践”研讨会暨中　国行政管理学会２００８年年会论文集，２００８：６．　

Ｅ６］刘邦凡，刘丽波。从行政权力的运行轨迹看完善其运行机制［Ｊ］．党政干部学刊，２００５（１０）：３１．　

［８］天津广播网［ＥＢ／０Ｌ］．ｈｔｔｐ：／／ｊｉｎｇｊｉ．ｒａｄｉｏｔｊ．ｃｏｍ／ｓｙｓｔｅｍ／２００９／０８／２５／０００１　５００５２．ｓｈｔｍ１．２００９－０８－２５．