130 国有企业资产流失问题研究 《防治国有资产流失问题研究》课题组∗ （财政部财政科学研究所）
内容提要 本报告以经营性国有资产为研究对象，对人们普遍关注的国有资产流失问题进行了系统分析。首先从现象入手，将社会经济生活中典型性的国有资产流失归纳为五种表现形式:合资过程中的国有资产流失、股份制改造过程中的国有资产流失、企业内部控制薄弱形成的流失、承包体制下造成的流失以及决策失误造成的流失。然后，从国有企业所有者缺位、人事制度缺失、监督机构和法制不健全、经营者诚信度下降等方面深入分析了国有资产流失的根源。最后，提出了有效遏制和减少国有资产流失的对策建议，包括加快制定《国有资产管理法》，真正实现政企分开以淡化政府对企业的行政干预，加强企业内部控制建设，规范产权交易行为，加强无形资产管理以及提高经营者诚信水平等。
一、本报告的研究范围及对国有资产流失的基本估计 国有资产是与国家这一特定经济实体紧密相联系的经济资源，它是随着国家产生而产生，并以此而发展起来的经济资源。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，国有资产的规模不断扩大(见下表)。 从世界各国对国有资产划定的范围来看，国有资产有广义和狭义之分。广义的国有资产是指国家依法取得和认定的资产，包括国家以各种形式对企业投资和投资收益(即经营性资产)、国家向行政事业单位拨款等形成的资产(即非经营性资产)以及尚未开发的国有土地、矿藏、海洋、水流、森林、草原、滩涂等资产(即资源性资产);而狄义的国有资产应该是作为生产要素投入生产经营活动的资产，即一般称为的经营性国有资产或企业国有资产。本报告所研究的是后者，即狭义的国有资产，包括国有独资企业资产、集体企业中的国有资产、中外合资合作经营企业中的中方国有资产、股份有限公司和有限责任公司中的国家股和国有法人股以及境外的中资企业和中外合资企业的国有资产。
∗课题负责人：王朝才。课题组成员：傅志华、李明、张学诞、孙永尧 131
我国国有资产规模及增长情况 单位：亿元 资料来源：《1995-2000年国有企业会计信息》，中国财政经济出版社。 在国有资产不断扩大的同时，国有资产流失问题也日益严重，越来越成为国人关心的热点。国有资产流失的情况究竟如何？数额到底有多大？准确的数字难以知晓，人们只能凭直观感觉或者用一些方法估计。目前大体有三种不同的估计:一是低位估计，认为近些年来，国有资产平均每天流失1个多亿，也就是说，一年流失400亿至500亿；二是中位估计，认为国有资产每年平均流失5,20世纪90年代后，每年流失至少1000多亿元，这还不包括折旧率低造成的价值补偿不足的损失;三是高位估计，这是用国有资产应达到的正常资金利润率减去实际资金利润率，乘以资金额，所得出的差额，这样测算下来，国有资产每年流失不低于1500亿元，这也是原国有资产管理当局估计。 仔细分析可以看出，上述低位估计是1992年以前的规模，而中位估计未考虑折旧因素。至于高位估计，采用了统计抽样、中位数等概念，本身也存在着很大的缺陷。因为资产流失是一个动态非线性的，其现象与原因之间并没有必然性的联系，许多资产流失形式仅仅是特定历史背景下的产物，如果客观经济条件发生变化，这些流失就不会发生。况且，对于资产流失概念的认定和流失形式的判断也是见仁见智，经济学家说是资产流失，而会计学家则说是费用支出，是为了更客观公允地反映资产的现实价值所做的价值替换。正是由于资产流失的这种特殊性，我们不可能像其他经济现象一样建立数学模型进行统计估计，只能从报纸、新闻、政府报告、调查报告、法律判例等事实中归纳出一些暂时性的结论。所以，本研究报告不会也不可能提供国有企业资产流失的实际或预测的数字，只是从己发生的资产流失的案例中进行分类、分析、寻找原因，提出防止国有企业资产流失的对策和措施，以供宏观决策部门参考。
二、国有企业资产流失的主要表现形式 目前看来，国有企业资产流失的表现形式很多，也很复杂，归纳起来，主要
年份 年末国有资产总量 环比增长(％) 年均增长(％) 1996 40477.1 11.1 1997 44340.2 9.5 1998 48051.6 8.4 1999 53306.0 10.9 2000 57554.4 7.9
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有以下表现形式： (一)在同外方合资经营过程中，中方投资性资产的流失 中外合资企业在组建与经营过程中，中方所投入的国有资产未得到有效管理，国有权益受到侵害。其主要表现是: 1、中方在出资作价时，低估国有资产的价值 由于在创办合资企业过程中，出资各方可以货币形式出资，也可用固定资产、无形资产和原材料等形式出资。除货币形式外，其他出资形式之间具有不可比性，需折合货币价值，然后再计算合资各方的出资比例。按照有关规定，合资各方的资产作价均应使用公允价值，但合资企业创建时，中方由于合资心切和经验不足，未按规定进行资产评估，对投入的固定资产仅按账面价值作价，对专利、商誉、土地使用权等无形资产甚至不评估入账。这样，中方的出资显然被低估，国有资产由此流失不少。 2、外商高估资产价值，使合资企业中国有资产的价值相对降低 在创办合资企业过程中，一些外商从国外购进设备和材料等作为投资。在中方人员不了解国际市场行情的情况下，往往轻信外商虚报的购价，这样，外商出资价值被高估，中方的国有股权相对降低，使国家权益受到损害。据商检部门对江苏、福建、四川、天津、云南等五省1991年11月至1992年的255批外商作价投资和代购的设备进行检查，发现全部虚报价格，平均比实际价格多报30%。 3、国有资产的租金过低，有的被无偿占用 有的合资企业租用原中方企业未投入的资产，中方定期收取租金，但租金明显偏低，甚至未收租金。如广州某企业与港商组建合资企业，原企业2000万元流动资产和800万元在建工程完工后如何有偿提供给合资企业使用，在合同中竟没有明确规定，造成巨额流失。 4、利用关联交易转移利润 有些企业，由于外方控制经营权，使外方能利用多种渠道使用各种手段将合资企业的利润转移到国外的关联公司。其表现形式主要有：合资企业向外方的关联公司高价购入原材料，低价出售成品与半成品，以转移利润;合资企业从外方关联公司承接来料加工式业务时，外方关联公司提供贷款，利率大大高于市场利率;外商高报和虚报境外劳务费，外方既不附送母公司的劳务收费标准或者总部费用分摊的方法，也不经验证，中方无法核实境外劳务费用真实性与合法性。这种情况通常两头在外，通过原材料高进，产品销售低出，侵占中方权益;有的外商，资金不到位，抽走资金，导致外方侵占中方权益。如北京某新材料有限公司，外方一一美国际企业有限公司认缴了33万美元，占注册资金的60%,1992年6月外方从香港汇入33万美元，可三天后便以支付借款名义又将30万美元汇回香港，实际投资3万美元，抽逃率为91%,使企业的生产经营只能靠国内银行借款 133
支撑。广东某纤维厂注册资金819万元人民币，从1987年成立至今，中外双方股东分文没有投入，企业所需资金完全是由政府担保贷款投入的，贷款利息由企业支付。企业资产完全是负债形成的，达 3000万美元，资产负债比率100%，一旦发生亏损或破产，直接受损的将是中方。 总之，通过合资企业这一途径流失的国有资产为数不小。据有关方面对全国8550家中外合资的国有企业调查显示，有 5000多家未经评估就与外方合资，中方出资额为657亿元，根据已评估项目累计计算，国有资产该项权益损失约460亿元。如甘肃省到1993年11月底，中外合资合作企业共565个，对中方资产按国家规定进行评估的仅有2.4%，由此造成国有资产流失在15亿元以上。
(二)股份制企业改造过程中的国有资产流失 在股份制企业改造过程中，国有股权的管理存在着一些问题，导致国有资产的流失。其主要表现形式如下： 1、国有股折股偏低，或低价转让，造成国有资产流失 有些企业在进行股份制改造时，不经过资产评估就将国有资产按账面价值折股，有些企业即使对国有资产进行评估，往往缺乏科学性、公正性。如仅评估股份制企业的有形资产，而不评估其土地使用权、商誉等无形资产，或者过低评估无形资产;并且在资产评估过程中存在着不科学的一面，如未考虑通货膨胀及无形损耗等因素，对原有资产采取净现值法评估，但是，实际上许多实物资产价值不但没有价值损耗，反而因物价上涨而升值，所以，评估的结果往往不公允，评估值远偏离公允价值。这样，人为压低了国有股在企业总股份中的比重，侵蚀了国家股，造成国有资产的大量流失。如甘肃省到1993年12月底改制企业有33户，只有9户对资产进行了评估，未评估账面资产额为5.44亿元，由此造成国有资产流失2.93亿元；江苏省股份制改造企业的账面净值为 82.93亿元，都没有评估无形资产，若按15%计算，国有资产就流失12.44亿元。 2、原有的内部职工股发行管理不严格，侵蚀国有资产的权益 一些企业在实行股份制度试点时，定向募股中超范围发行内部职工股的价格往往要明显低于其公允价值，而分红派息则又远远高于普通股利息，以内部职工股利益侵蚀国家股利益，使得国家股的收益得不到保证，国有资产权益受到损失。 3、国有股收益损失 国家有关文件明文规定，“国有资产管理部门是国有股权的政府专职管理机构”，依法履行对国有股权的管理职能。但在实际执行的过程中，国家股权代表模糊和缺位现象比较严重，国家股管理权限难以到位，使国家投资应得的权益得不到保证。据金融时报登载，仅国家股净权益流失每年就有几个亿。还有些股份制企业，对国家股与其他股同股不同权，同股不同利，一些企业将应属国家所有的企业留利作为企业职工集体所有的股份。显然，上述两种作法，都是把国有资