税收调节对城乡居民收入的调节作用
摘要：税收的性质决定其理应成为调节的重要工具之一。随着经济的发展，因为城乡消费结
构的差异，我国城乡居民收入存在较大差异。本文从税收调节收入分配理论入手，说明税收
调节收入分配的可能性和必要性，指出现在我国税收调节存在的问题，进而为我国下一步的
税制改革探索提出设想。
一、税收调节城乡居民收入分配的理论分析
（一）税收调节收入的分配的可行性
在市场经济体制下,税收对个人收人分配的调节可以通过多个环节进行。由于个人收人分配
在社会经济分配的全过程中表现为个人收人的实现环节、使用环节、财富的积累环节及转让
环节通过在个人收人分配的各个环节设置相应的税种可以形成一个完整的收人分配税收调
控体系。
1.在个人收入的实现环节,通过征收个人所得税调节个人可支配收人,通过征收社会保险税
补充低收人者的收人。个人收人的实现环节是税收调节收人分配的最重要环节,其中个人所
得税是税收调节收人分配的最重要、最直接的手段。一方面, 通过累进税率的设计可以调节
高收人者的收人;另一方面可以通过合理的费用扣除标准给予低收人阶层税收优惠。开征社
会保险税则可使低收人者的基本生活得到制度保证和法律保证。社会保险税就其功能来说不
同于个人所得税。社会保险税通常以工资总为征税对象, 就其本身来说具有累退性, 不具有
调节收人分配的功能。但从全社会的角度来看,社保险税是社会保障的主要资金来源, 可以
为政府筹集到必要的社会保障资金, 通过转移支付的方式直增加低收人者的收人。
2.在个人收人的使用环节,通过对特定的消费品和消费行为征收消费税,起到补充调节的作
用。由于分配与消费是密切相连的,消费不公是分配不公的最终表现形式。如果高收人者把
高收人用于高消费,不仅无益于市场效率的提高,而且会使分配不公问题表面化。但用税收有
选择地调节其中的高消费, 不仅可以在流通领域调节高收人阶层的支付能力,进而间接影响
个人收人分配,还可以引导高收人者把高收人转化为生产性投资,从而有助于社会生产力的
发展和市场效率的提高。
3.在个人财富的积聚环节,征收一般财产税。在征收财产税的情况下,财产是衡量个人纳税能
力的重要尺度,拥有财产的多少就表示了纳税能力的大小。因为有财产者纳税,无财产者不需
要纳税,拥有较多财产的人多纳税,拥有较少财产的人少纳税。因此,通过财产税率的变动和
相应的财产价的调整就可以避免社会财富过多地集中在少数人手中,缩小社会收人分配差
距。
4.在个人财产的转让环节, 征收遗产和赠与税。遗产税是对财产所有人死亡时所遗留的财产
课征的一种税, 赠与税是遗产税的辅助税种。高收人阶层形成的大笔财富如果全部留给继承
人, 往往导致社会分配不均, 形成新的贫富差距。通过遗产税的课征,对社会财富进行一次
再分配,有利于减少因财产在代际间转移而造成的收人差距。另外, 由于遗产与赠与税是对
个人收人(合理收人及不合理收人)的全方位调节,因而可以弥补个人所得税的不足。
（二）税收调节收入的分配必要性
税收调节个人收人分配是市场经济有效运行的客观需求和国家履行经济职能的需要。在市场
经济体系中,由于个人所拥有的生产要素状况不同及市场供求关系的影响,会使人们在社会
收入、财产分配方面出现日益扩大的差异。这一问题是市场机制本身所无法解决的,也就是
说, 市场无法实现社会公平。如果个人收入分配长期存在巨大差异,将会造成严重的经济和
社会问题, 这就需要国家在经济活动之外, 通过国民收人的再分配进行宏观有效调节,弥补
社会公平的“ 市场失灵”。国家可以通过税种的选择、税基的确定和税率的划分来改变社
会成员的物质利益, 以鼓励、限制或维护他们所从事的社会实践活动,使之按预定的方向和
规模发展,实现收人分配公平的目标。因而税收在国民收人分配领域,理所应当地承担起调节
个人收分配、实现社会公平的重任。
二、税收调节的现状分析
税收调节收入有必要性和一定的可行性，但是在现阶段我国税收调节在个人分配方面还是存
在一定的问题，主要因为税收调节机制还不够健全，税收调节作用不能充分发挥。
1.个人所得税调节收人分配的作用微弱。个人所得税中存在的问题主要体现在以下几个方面:
(l)个人所得税占税收收人的比重偏低。虽然近年来我国个人所得税的收人有所增长, 但
2000年个人所得税占财政收人的比重也仅为4.9%。由于个人所得税的公平收人分配功能以其
收人功能为基础, 因此其调节作用受到限制。(2)个人所得税的课税模式不合理。现行个人
所得税制实行分类所得课税模式,不能就纳税人全年各项应税所得综合计算征税,难以体现
公平税负、合理负担的原则。而且由于分类所得课税模式对不同收人项目采取不同的税率和
扣除方法, 造成各项所得之间税收负担不一致,纳税人容易分解收人、多次扣除费用, 存在
较多的逃税、避税漏洞。
2.个人收人形成环节没有开征社会保险税。目前我国的社会保障基金是以社会保险费的形式
筹集的, 由于其规范性、约束力差,在筹资过程中的阻力大,企业拖欠、拒缴社会保险费的情
况比较严重, 影响了社会保障制度的完善与发展, 使我国低收人群体缺乏法律及制度保证。
3.个人财产积聚环节的财产税调节不力。我国现行税制中的财产税由房产税、城镇土地使用
税、车船使用税、城市房地产税、车船使用牌照税构成。财产税的主要作用是筹集地方财政
收人, 调节个人收人分配的作用相当微弱。
4.个人财富转让环节未开征遗产税与赠与税。目前世界上已经有10多个国家开征了遗产税,
我国的遗产税虽然被提上了议事日程,却一直未能开征。经过20多年的改革开放,我国居民财
产积累程度已有提高, 特别是高收人群体的财产已积累到相当可观的规模。遗产税与赠与税
的缺位使税收无法消除严重的财富累积效应。
三、强化税收公平分配收入的建议
（一）调整现行税制结构
我国现行税收中，工薪所得税基本上在城镇征收，税负主要归宿是中产阶级，财产税制尚不
完善，流转税本身又具有一定的累退性，无法有效调节居民的收入分配状况，致使税收对城
镇居民的逆向调节作用较大。对城镇居民而言，降低流转税比重、增加以个人所得税为主的
直接税的比重来强化税收的公平收入分配职能，短期看并不现实。目前我国个人所得税的收
入监控体系并未建立起来，征管水平不高，仅靠个人所得税无法实现对高收入者的有效调控。
短期可行的办法是进一步完善财产税制，长期看应逐步将遗产税与赠与税纳入税制框架。城
镇中的高收入者，其收入结构中工资收入比较高，财产性收入比重较大，通过完善财产税制
能够起到一定的调节作用。农村方面，自取消农业税后，农村居民直接负担的税收本就不重，
所承担的税费主要是因消费支出而间接负担的流转税，尤其是增值税。目前，我国正在积极
推进“营改增”试点，扩大增值税征收范围，同时，扩大消费税征税范围的消费税改革也在
酝酿之中，可以预见，农村居民的流转税税负将加重。所以，应通过彻底完成取消农业税费，
同时对农业收入者进行适当补贴，来优化农村民的再分配状况。
（二）完善收入监控机制
对城镇居民收入起正向调节作用的税种主要是个人所得税，我们应通过完善对居民个人收支
的监控体系，加强对个人所得税的征收管理。近些年，我国比较注重个人所得税的调节导向，
通过提高免征额、调整工薪所得税税率等手段，降低工薪阶层个人所得税负担。2010年国家
税务总局颁布了《关于进一步加强高收入者个人所得税征收管理的通知》，对律师、医生、
会计师等部分高收入行业从业者的个人所得加强了个税的征管，也在一定程度上强化了个人
所得税的调节功能。但只有对高收入者个人的全部收入实施全面、有效的监控，才能真正实
现对高收入者个人所得税的控管，发挥个人所得税公平收入分配的职能。农村绝大多数高收
入者的收入并不在税务机关的监管范围之内，缺乏有效的再分配手段。但相对而言，农村地
区不存在收入极高者，财富集中程度没有城镇那么强，因此，对于农村的高收入居民，应探
索对其经营性收入等可监测的收入征税。
（三）优化税收优惠政策的调节方向和力度
城乡居民的税负主要来源于增值税和营业税等流转税，但就我国现行税制结构及其未来税制
改革趋势看，流转税占税收收入的比重并不会大幅减少。因此，要降低流转税税负，只能通
过税收优惠，向部分收入群体倾斜，尤其是加大对低收入群体的优惠力度。在城镇，应该借
助实施结构性减税政策的契机，增强对中等收入及中等偏下收入居民的税收优惠，尤其是进
一步提高对工资性收入的减免税力度，增加中低收入群体的可支配收入，平衡收入分配结构。
同时调整对高收入人群的税收政策，抑制财富向少数人集聚。针对农村居民，应加强对生活
必需品的税收优惠。目前我国税制对生活必需品的优惠幅度过小，且范围只限于初级产品，
居民无法直接享受到税收优惠。当然，随着消费税改革的即将推行，也应考虑进一步扩大奢
侈品的征收范围和征收力度，增强对高收入者的税收征收。