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-1- 水权初始分配及经济学分析
田魏玲1
，刁志成2
1河海大学商学院，江苏南京 （210098）
2钟山学院经济系，江苏南京 （210000）
E-mail：tian0109@163.com
摘 要：水权初始分配的过程也就是水权清晰界定的过程，实现初始分配不仅有利于保障人
口，资源，环境和经济的协调持续发展，同时也有利于资源配置效率的提高，最重要的是为
水权交易的实现提供了必要的前提。通过分析产权经济学中产权明晰界定及安排的重要性，
分析我国“水权模糊”现状所导致的后果，阐明水权清晰界定的必要性，据此探讨水权初始分
配的指导理论及解决实践中分配原则、对象、方法等操作性问题。开展水权的初始分配有利
于提高水资源配置利用效率，为水权市场化奠定基础。
关键词：水权，产权，产权界定，初始分配
1. 引言
水是生态环境的重要组成部分，是维持生命的基本物质，是社会经济发展的重要资源和
生态环境的重要因素，是社会经济发展的物质基础。具有“资源的资源”之誉的水资源，对于
其他资源而言，是基础性资源，既是“生命之源”，又是“经济之母”。[1]
目前在我国，学者们对水权的研究大多着眼于以下几个方面：第一，对水权的概念
及性质进行研究，在这一领域水权本身的定义尚无定论，而且在研究中过分注重把玩学术概
念，显得空泛。第二，国内首例跨城市水权交易 （浙江省东阳—义乌水权交易）在全国引
起了很大的反响，众多的学者纷纷转向构建具有中国特色的水权市场的研究。笔者认为，在
水权的初始分配尚未完成的情况下，就在积极的讨论如何构建二级市场，显得本末倒置。在
水权研究中，的确存在诸多的难点，而难点中的难点则可谓水权产权的不明晰，其已经成为
制约我国水资源逐步市场化的瓶颈。明晰水权，实现水资源的初始分配是当前必须要解决的
一个问题。
2. 我国水资源“公地”特点分析
产权是法学和经济学中的一个重要概念，指的是由于物的存在及其使用而引起的人与人
之间相互的行为关系，是资源稀缺的条件下，人们使用资源的适当规则。产权安排确定了每
个人相应于物的行为规范。产权经济学家认为产权交换的实质不是物品、劳务的交换，而是
一组权利的交换。正如德姆塞茨所说：“当一种交易在市场中议定时，就发生了两束权利的
交换。权利常常附着在一种有行的物品或服务上，但是权利的价值决定了所交换物品的价
值。” [2]
既然交易是产权的交易，那么如果产权没有界定清楚，就无法进行交易；一个人不
能用不属于自己的东西进行交易，也不能用自己的东西去换取不知道属于谁，换到手后随时
失去的东西。 [3]
产权不明确，一方面造成交易对象生产的无效率，如果一个人生产的产品
不能归自己所有，或随时可能被他人夺走，那人们也就没有生产积极性；另一方面模糊的产
权也会阻碍交易行为的发生，导致交易规模缩小。
水权，即为水资源产权。当代西方经济学者一般均是从某一角度根据特定的研究需要和
特殊理解来对其定义，更侧重于强调产权是资源稀缺条件下人们使用资源的权利，其是一种
排他性权利，是可以进行平等交易的权利。
水权是产权理论渗透到水资源领域的产物。水权，是一种公共产权，其含义指水资源被http://www.paper.edu.cn
-2- 某一特定群体共同拥有，但区别于开放利用的公共财产，群体内存在某一种资源利用的规则，
并设立公共管理机构对资源实施权属管理，其是一个权利束。水资源本身的特性决定了水权
的一些特性，譬如，水资源的公共性决定了水权具有非排他性，《中华人民共和国水法》规
定，水资源属于国家所有，从法律层面上来看，法律约束的水权具有无限的排他性，但从实
践上来看，国家对水资源拥有的产权流于形式。水资源的公共性也直接决定了水权具有外部
性，也称为外部性效应，是指在一方当事人的活动给另一方带来好处或损失，这种附带形成
的后果，另一方作为受益者也得不会支付报酬，作为受害者也得不到补偿。此类受益或受损，
都不由发生作用的双方承担。水权具有一定的外部性，既有积极的外部经济性，也有消极的
损失。
我国目前水权制度的现状是“水权模糊”，实质上是指水权的使用权的归属不明确，水权
模糊所导致的后果与水权的特征有着一定的联系。其一，水权公有以致每个人对水资源都具
有相同的使用、开发并从中获取利益的权利，如果不存在限制条件，每个人都可以“自由进
入”而无须付任何成本，造成自然资源的过度使用。其二，水权无排他性，对于各级地方来
说，用水不仅是免费的，甚至取水越多，收益越多，存在过度引水的激励，这样就导致了相
邻用水的矛盾，公有的水资源就成为一个大家不吃白不吃的蛋糕，成了哈丁教授笔下的“公
地”[4]
了。其三，水资源不可以进入市场，不存在经济上的激励，导致了地方水资源的极度
浪费，水资源的经济效益未得到充分的体现。
水权制度建立的关键是水权产权的清晰，正如科斯所说：“没有这种权利的初始界定，
就不存在权利转让和重新组合的市场交易。”如何使水权这一公共产权向私有产权转变?如何
使水权可以具备条件真正进入市场进行交易？这一过程的关键在于水权的初始分配，通过水
权初始分配，使水权得以清晰界定，实现产权的高效率运作。
3. 产权界定与水权初始分配理论探讨
从西方国家产权制度变迁的历史来看，大体上经历了公有产权向私有产权转变的过程，
我国目前可以说是基于行政手段的公有水权制度，水权的行使效率还很低，使水权由公有产
权到私有产权的转变过程也就是产权的初始分配的过程。初始水权的界定是未来水权制度的
基础和先决条件，必须在建立水权制度的初期加以解决。
产权的界定有三种方式：其一，由市场交易来界定产权；其二，由企业来界定产权；其
三，通过政府来界定产权。 [5]
在我国水资源属于国家所有，而且不存在水权市场，产权的
初始分配只能由政府来进行配置的。
政府如何对水资源进行初始分配，主要应该从水权分配的原则、对象、分配指标公式等
方面来进行。
3.1水权初始分配的原则
在我国大多数学者认为，水权的初始分配应优先考虑人类生存和基本用水需求；保障农
业生产用水；尊重用水的传统现状； [6]
向经济发展重点行业适当倾斜，保障国民经济的可
持续发展；留有充分的可调节余地，供必要时进行调节。以上这些原则，水资源配置中要优
先考虑满足人民基本生活、维系生态系统、保障社会稳定等公益性领域的基本用水需求；可
持续开发利用；留有余量原则是为大家所公认的。除此之外，笔者认为，水权的初始分配应
兼顾公平和效率两大价值目标。
首先应为公平原则。从科斯第二定理我们知道，在交易成本为正的情况下，资源不同的http://www.paper.edu.cn
-3- 初始配置会产生不同的效率。产权的初始配置之所以对效率产生影响，主要在于它对交易成
本产生影响。从这个角度出发，在水资源的初始分配中，笔者认为应以公平优先。水权的初
始分配从本质上是一个公平问题。这是由水资源本身的特性所决定的。因为水资源不仅是一
种重要的经济资源，而且是人类生存和生活的必要条件以及维持正常的生态环境的必要的物
质基础，因此，水资源的配置首先要维护基本的社会公平，必须考虑人类生存的基本需要以
及原使用者的权利，必须建立在社会基本需要、特别是贫困家庭需求以及过去用水和将来发
展的综合考虑的基础上。水资源综合规划中的水资源分配，首先是省际间、地区间的水资源
分配，是建立初始水权的基础性配置，因此要坚持公平合理。要转变以往采用的需求预测加
供给能力的水量分配模式，坚持在区域间公平配置水资源。笔者认为在省际间水资源分配不
能简单的以需求预测为依据，而应以公平原则为依据，综合考虑各地区的人口、土地、经济
结构、产水条件、用水现状、生态以及水文化等各种因素，公平合理地分配水资源。
作为水资源的初始分配，必须充分体现公平性的原则，这样落后和欠发达地区才能在发
展阶段通过转让水权获得发展资金，而发达的地区可以通过市场购买水权以满足快速发展对
水资源的需求。如果水权的初始分配不公平，必将引发相关利益群体之间旷日持久的纠纷与
摩擦，加大水权交易的交易成本，严重时可能导致水权的界定无效或者不能达成水权交易。
水权初始分配的公平性直接影响着水权制度的效率。
其次是重视效率原则。水资源在现实社会中已经成为“稀缺”的经济资源，作为一种经济
资源的分配，必须追求效率。在满足公平性的前提下，把水资源优先配置到经济效益好的地
区。但是重视效率原则一般不应适用于省际间、地区间的水资源初始分配，而是适用于地方
在获得国家分配的水资源使用权后对用水行业的二次分配。在省际间、地区间进行水资源分
配过程中，是不是把效率原则放在首位？笔者认为效率不仅包括了经济、社会、生态等各种
效率，其在省际间、地区间很难进行统一的度量；而且我们知道各个地方的经济结构是一个
历史形成的过程，很难讲以工业为主的省的用水效率高（如果仅仅以单方水产出的GDP计
算），而以农业为主的省用水效率就低，以工业为主的省就可以获得比农业为主的省在水资
源分配上的优先权。用水行业之间的二次分配则不同，在用水行业之间要鼓励通过提高水的
利用效率，创造更多的价值。因此必须建立各行业合乎现代发展水平的用水定额，作为行业
间水资源分配的基础。对于节水水平高的行业，应该优先获得用水权；对于通过节水获得富
余水权的，鼓励通过水权交易市场进行水权转让，获得合法收益。
3.2 水权初始分配的对象
水权初始配置之前，应该先分析水资源的需求结构，进而确定那些水资源需要进行配置。
水资源需求可以分为基本需求、生态系统需求和经济需求三种。[7]
基本需求是指公民满足生
存与发展的需要而必须的水量，即使在市场经济国家，基本用水需求也作为人权的范畴由政
府保障，这部分需求必须无条件满足，不能通过市场解决，每个地区按人口计算的水资源基
本需求在水资源配置中必须优先满足，这是公民生存权的满足，也正是公平性的体现；生态
系统需求是维持生态系统和水环境而必须的水资源量，是一种非排它性的公共物品，应由政
府负责提供；经济需求是指工业需水、农业需水等多样化用水。
对于取自大自然的，仍然可以作为“免费品”的，包括作为家庭生活、畜禽用水和 其他
少量用水的，无需配给水权，也无经济问题；对于既满足非排他性又满足非竞争性这两个属
性的所谓“纯公共品”，如空中水等，更无需配给水权。以前那种把水作为“纯公共品”的地位
现在也发生了动摇，在实际生活中，非竞争性的程度会发生变化，水不是纯粹的公共品了。