譬　一————・政经・　

浅析我国农村宅基地使用权问题　

——基于新农村建设背景下宅基地使用权制度的研究　

口刘美蓉　中南财经政法大学经济学院　

摘要：随着十一五规划的确立，建设社会主义新农村成为我国当前现代化进程中的重大议题。要按照“生产发展、生活宽裕、乡　

风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从实际出发，扎实稳步推进新农村建设。而在新农村建设规划中，村庄整治是核心内容，要　

求引导农民逐步集中建房，解决农民建房占地过多问题，实现土地的集约节约利用，因此整理宅基地使用权成为加快新农村建设的时　代要求。该文从宅基地的定义入手，分析我国农村宅基地的现状以及存在的主要问题，结合新衣村建设的基本要求，提出几点相应的　

政策建议。　关键词：宅基地使用权；新农村建设；流转　

随着农村经济的快速发展，农民生活水平进一步提高，加快　

村庄规划和人居环境治理亦是实现乡村文明、村庄整洁的基本　措施，是当前社会主义新农村建设的重要内容之一，因此在我国　

广大的农村，宅基地使用权与新农村建设息息相关。　

一、宅基地的定义　在农村，土地是农民的生存之本，而宅基地更是其安身立命　

之本。在我国，宅基地属于集体建设用地的一种，对宅基地这一　对象的定义主要有广义和狭义之分：广义上的宅基地是所有用　

于建造房屋以供居住、使用的土地，包括国家所有土地和集体所　有土地上的住宅用地。狭义的宅基地仅仅针对集体所有土地上　的农村居民，是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨给　

农户建造房屋及小庭院使用的土地，用于建造住房、辅助用房　（包括厨房、厕所、仓库）、庭院、禽畜舍等。　

二、我国农村宅基地使用的现状　

目”提供融资。ＰＰＰ模式通过政府对项目的扶持，提高项目的经　

济强度，降低项目风险，维护投资者和贷款方的利益。另一方面　

ＰＰＰ模式具有灵活的风险分担机制。与ＰＦＩ模式的风险分担机　

制不同，通过采用ＰＰＰ模式，政府部门不是把项目风险全部转移　

给民营企业，而是本身也承担其中的风险，有利于提高民营企业　

完成项目的信心。同时通过民营企业的参与，也在一定程度上减　

轻政府的风险。　４．农业基础设施项目中应用ＡＢＳ融资模式的优势分析。首　

先，ＡＢＳ融资模式是一种表外业务，便于公司进行资产负债管　

理，能够改善参与企业的财务状况。其次，ＡＢＳ能够保障政府的　

控制权。采用ＡＢＳ方式融资，虽然在债券的发行期内项目的资产　

收益权归特设信托机构所有，但项目的资产运营和决策权依然　

归原始权益人所有。因此，在运用ＡＢＳ方式融资时，不必担心项　

目被外商所控制和利用，保障政府的控制权。最后，ＡＢＳ能够分　

散农业基础设施项目的投资风险。ＡＢＳ融资模式的风险分担机　

制与ＰＦＩ、ＰＰＰ这两种模式都不相同。一般认为，原始权益人向特　设信托机构让度资产，构成“真实销售”，这样就隔断了项目原始　

权益人自身的风险与项目本身的风险之间的联系，实现了“破产　

隔离”，从而保护了投资者利益。　

三、农业基础设施项目融资模式的选择　

（一）服务性农业基础设施的项目融资模式　这类项目具有收费机制，因此，投资主体可以是国营企业、　

也可以是民营企业，包括外资企业等。由于参与主体众多，这类　

农业基础设施项目可供选择的项目融资模式比较多，几乎所有　

的项目融资模式都可以应用。这时就要考虑政府的政策因素。对　

于关系政治、经济稳定的重大农业基础设施项目，因为需要国有　

资本发挥主体和主导作用，非国有资本不能进人或者只能起到　

辅助作用，所以进行项目融资时，不能涉及产权转移。这时，可以　采用ＰＰＰ模式和Ａ　ＢＳ模式，而不能采用ＢＯＴ等模式。因为　

ＢＯＴ模式涉及民间资本或外资的进入，并且在项目特许期间　内相当于短期的民营化，不符合国家政策的规定；而对于符合政　

策要求的农业基础设施项目，因为要引入民间资本甚至需要民　间资本起主导作用，对这些项目，ＰＦＩ、ＢＯＴ都可以应用。　

（二）保障性农业基础设施的项目融资模式　

保障性农业基础设施项目比较复杂，可以根据项目公益性　

的大小安排项目融资的模式。对具有较强的外部性和公益性，成　

本难以收回，要以政府资本或农业政策性金融机构提供的资金　

为主来运营。这些外部性和公益性较强的准经营性农业基础设　

施也可以通过项目融资，但需要政府发挥对投资者的支持作用，　

以保障投资者的盈利。此类项目可以采用ＰＰＰ模式。对于公益性　

相对较弱的农业基础设施项目，如果进一步放开基础设施的价　

格，从而吸引更多的民间资本的进入，可以采用ＰＦＩ模式。　

（三）基础性农业基础设施的项目融资模式　

此类项目由于无收费机制、无资金流入，其目的是为了获取　

社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用。这类只能按政　

府投资运作模式进行。为提高投资效益，也要引入竞争机制，以　提高投资决策的科学性和规范性，促进投资效益的进一步提高。　

对于非营利性农业基础设施项目，可以采用通过与营利性项目　

“捆绑式”建设，或通过相关具有稳定收益的附属项目的开发，使　

其产生稳定的收益和较低的投资风险，吸引民间资本的进入，采　

用此种捆绑方式后，可以采用Ｂ　０Ｔ、ＰＰＰ等融资模式。　

总之，对于农业基础设施，选择哪种项目融资模式，不能“一　

刀切”，要因地制宜，要根据当地的经济体制、政策情况和项目本　身的情况选择不同的方式。同时　在农业基础设施的融资过程　

中，还应采取构建完善的法律体系、科学地评价项目和正确分析　

项目风险、加快项目融资人才的培养、建立规范的资产评估、评　

级等中介机构及推行灵活的项目融资运作机制等措施来保障不　

同农业基础设施项目融资模式的有效运行。　

参考文献：　

ｍ金昊．ＰＦＩ项目融资模式在基础设施建设中的应用Ⅱ】．建筑　

经济，２００３，（９）．　

【２］陈秀芝，侯军吱．我国农村基础设施融资方式创新初探ｏ］．　农业经济，２００４，（５）．　

（编辑：ＺＫ）

　政经　

近年来农村农民住宅建设空前活跃，但目前农民建房还存　在着不少的问题，主要表现在以下几个方面。　

（一）农民建房处于无政府状态，违法占地严重，村庄规划执　

行困难。尽管近几年在建设社会主义新农村的号召下，要求各地　必须制订村庄发展规划，但是由于规划起点高、标准高，在实践　

中无法操作或是操作困难。其次农民对惠农政策在认识上产生　误区。农村税费改革取消了对农民建自用住宅的收费，使得农村　抢占耕地建房成风。同时，无偿使用宅基地亦助长了滥占乱用耕地　

的现象。尤其是近几年在减轻农民负担的大环境下，农民建房用地　处于无序状态，农民违法占用耕地的现象十分普遍。　

（二）一户多宅普遍存在。目前在农村，大多数农户都有两处　或多处以上的宅基地。通过继受的方式如通过房屋买卖、通过行　

使抵押权、因接受赠与或遗赠、通过继承等方式获得宅基地使用　权，造成一户多处的现象，这与《土地管理法》的规定相违背，即　

这房屋本来是基于合法的方式取得，合法的手段却导致了“违　背”的结果。　

三、我国农村宅基地使用存在的问题　（一）农村宅基地用地面积超标严重，房屋空置现象突出，出　

现大量“空心村”的现象　

一方面在经济比较发达的农村地区，由于农民闲置资金的　

增多，许多村落已经逐步开发建设了大量的商品住宅房。而原有　的农村居民点还仍保持原样，没有及时拆迁复垦，造成大量的土　地闲置。另一方面，在经济比较落后的地区，由于外出打工的比　

较多，在村里常驻的人口比较少，因此还保留着许多不用的旧房　

没有拆除，就形成所谓的“空心村”现象。另外，由于农村宅基地　是无偿使用，在趋利思想的影响下，形成了农村盲目圈地，超标　

用地的现象。　

（二）农村宅基地使用权登记管理工作混乱，土地产权不明　晰　

目前农村房屋所有权和宅基地使用权管理混乱，很多房地　产及其产权产籍归属不明。很多农民转移宅基地之后并未到房　

屋管理机构进行变更登记，同时土地部门也没有及时开展宅基　地的土地登记工作，这就导致了宅基地上权利状况不清，造成了　

司法和管理上的困难。　（三）集体土地资产大量流失导致农村金融事业发展缓慢　

随着市场经济的发展和经济体制改革的深入，客观存在的　土地市场供求关系使农村宅基地的转让无法制止，但现行法律、　

法规又不允许农村宅基地流转，导致当前农村宅基地的转让多　

为私下进行。这种“暗箱操作”、随意定价的转让行为使本来属于　村集体所有的宅基地收益在隐形交易中大量流人买卖双方手　

中，造成了集体土地资产收益的大量流失。按现行法律规定，农　民拥有的宅基地不能作为抵押物向金融机构申请贷款。这样就　必然限制了金融机构在农村扩大业务，使农村金融发展缓慢，也　

使广大农民缺少了生产资金融通渠道，影响了农村产业结构的　调整，限制了农民收入的提高。　四、完善农村宅基地使用制度的对策　

（一）推行宅基地有偿使用，建立合理的收益分配机制　

随着宅基地有偿使用的推广，特别是在允许宅基地自由流　转、直接人市后，农村土地价值会大幅提高，集体、农民的土地收　

益会大幅增加，但也会带来地区收入差异拉大等问题，既需要完　善集体的土地收益分配制度，也需要完善税收制度调节收入。首　先，不管是给村内还是村外的人使用，只要有收益，都属于宅基　

地所有权的收益，都归村集体所有，其用途由村民自主决定；应　完善村集体财务会计制度，规范其收支行为，加强对集体财务会　一　譬　

计的监督。其次，村民作为集体经济组织的成员，可以民主决定　

宅基地收益的用途等，通过对宅基地收益的享有而实现其村民　福利和居住保障。再次，国家作为管理者，通过土地增值税、所得　税等获得相关财政收入，并通过税收调节收入差距，维护社会公　

平。此外，在允许集体和农民自主设定宅基地使用权的同时，应　采取严格控制建设用地供给总量、实施用地项目指标控制、明确　宅基地的利用条件等方面加强宅基地使用权的规制，实现私人　权利和公共利益的和谐。　

（二）建立农村房产登记制度，完善宅基地管理制度，建立监　

督机制　

我国城市土地的流转已经具备了一套完备的管理体制，但　农村的房产登记制度基本处于缺失状态，房产纠纷的案例时有　发生。建立农村房产登记制度不仅能够对农村房产市场进行有　

效的监督和管理，同时在农村房产流转过程中能保障房产所有　

人的合法权益，减少房产纠纷。根据登记事项的不同，房产登记　可分为初始登记、变更登记和注销登记。房产所在地的房产管理　

部门负责办理农村房产的登记工作，按照申请原审核原注册登　记原颁发房产证书的程序进行农村房产的登记。　

（三）明晰产权，强化农村宅基地使用权权能　有效的产权制度不但能够降低交易成本，包括缔约成本和　

监督履约成本，从而为市场有效运行提供良好的秩序，还能够提　供激励，最大限度地激励人们努力工作。因此，产权权能的设置　及其细分应能使产权主体在经济利益的调整中节省社会资源，　

产权内涵明确、边界清晰可以减少交易过程中的摩擦，从而降低　

交易成本。首先，应该从法律上进一步明确集体土地所有权主体　

为村集体经济组织；其次应该在“弱化所有权能，强化使用权能”　的原则上，明确界定农村宅基地使用权能；同时，加强农村宅基　

地使用权的确权、登记、发证等规范化管理。　五、结束语　

合理利用宅基地是村庄规划的关键，合理的宅基地使用权　制度不仅能够实现农村土地的集约节约利用，同时在一定程度　

上也加快了新农村建设的步伐。由于建立适当的宅基地使用权　制度在实际操作中仍存在一定的难度，对农村宅基地使用权的　

流转应持慎重态度，在新农村建设的背景下，应继续探索适应我　国国情和建设需要的宅基地使用制度。　

参考文献：　［１】缪宁．论农村宅基地使用权的流转ＵＪ．现代商贸工业Ｍｏｄｅｍ　

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