当代中国政治制度期中作业 1 人大监督制度存在的问题及对策 *** （湛江师范学院法政学院 2011级******班 2011*****）

摘要：对“一府两院”的监督权，是宪法和法律赋予各级人大及其人大常委会的一项重要职权但是，现实中的人大监督情况，与理论和法律赋予人大的监督职权相比，存在着相当大的差距。文章就人大监督制度存在的问题及其相应的对策作一简要的论述。 关键词：人大制度；监督制度；问题；对策

中国宪法和法律赋予了全国人大在行政监督方面最高权威监督主体的地位。然而在实践中，人们对人大在对政府的监督方面的满意度并不高。这表明，目前中国人大监督机制及实践与人民群众的要求还有一定的距离。值得一提的是，十一届三中全会以来，为了使人民代表大会行使宪法赋予它的职权，我们党作了大量工作，进行了许多改革，如组织人大代表评议政府工作和听取国家工作人员述职报告等多种有效的监督形式。但是，这种完善还远远没有完成，在诸多方面仍存在着不少缺陷。 一、人大监督制度存在的问题 （一）人大监督缺乏力度 改革开放以来，随着我国人民代表大会制度的不断恢复和完善，人大工作取得了显著的进步，尤其是在立法工作方面近二十年来，我国人大制定了大量的法律，初步适应了社会的发展和建立社会主义市场经济的需要“随着我国人民代表大会制度的不断完善和发展，人大监督制度功能不断得到强化，人大监督在国家监督体制中的地位和作用越来越重要。但是，人大监督的实际效果却与其应该起到的作用相去甚远，人大常委监督表现出抽象性监督多，实质性监督少；弹性监督多，刚性监督少；一般性监督多，跟踪监督少；事后监督多，事前事中监督少等特点监督工作仍是人大常委会工作的薄弱环节，其监督职能有待进一步发挥尽管监督法的制定和实施，有效地规范了人大常委会监督制度，然而，从总体上来看，当前我国各级人大常委会监督职能仍显力度不够。 当代中国政治制度期中作业 2 （二）监督对象存在盲点 人大监督的对象主要包括“一府两院”。但未将国家主席、中央军事委员会、全国人大等真正列入人大监督的对象范围。国家主席、中央军事委员会、全国人大，在现实政治生活中作用巨大。其在行使职权时，稍有不慎就会给党和国家带来巨大影响，因而对其监督的意义十分重大。而现行宪法仅仅原则性地规定了全国人大有权选举和罢免国家主席；有权选举、罢免中央军事委员会及其组成人员。但均无具体的监督内容、形式、程序等，缺乏可操作性。对于全国人大，宪法法律均未提及对它的监督，造成了全国人大不受监督的问题。 （三）人大监督法制化程度低 有关人大监督的法律和法规，对内是对人大行使监督权的规范，对外是作为人大行使对“一府两院”监督权的依据和保障。改革开放以来，我国在人大监督方面的立法迈出了较大的步伐。但是，人大行使监督权的具体形式和程序的规定、人大行使监督权的职责规定和对被监督者违法行为和相应法律责任的规定都缺乏具体可行的操作性，显得过于原则。这些情况最终导致人大监督在具体操作中出现无章可循和无从下手的尴尬境地。 《人大监督法》的出台，虽然进一步明确人大监督的基本内容，完善了监督的具体程序，使宪法规定的人大监督方式有了更明确规定。但是，人大监督制度仍存在很多问题和不具有可操作性。《监督法》第30条规定县级以上人大有权撤销本级政府发布的不适当的决定和命令，这条规定被认为是人大对本级政府行为的“否决权”笔者认为，此处“有权”应调整为“有职责”。县级以上人大不是“有权”，而是“有责”撤销本级政府发布的不适当的决定和命令；如果本级政府发布了不适当的决定和命令，但是人大没有发现这项“不适当”的命令或决定并予以撤销的话，应当被问责。这种立法上只规定“权力”不设置“责任”的立法方式，使得外表光鲜华丽的法律只会流于形式，由此可见一斑。 人大监督法制化程度低的现实，导致人大监督，在某些程度上，一直是流于形。具体表现为，对行政机关的人事监督流于形式、预算监督根本无法深入、对司法机关的监督程序和处理方式模糊不清，难以理顺，最终导致许多违法事实得不到法律应有的制裁。 （四）监督过程缺乏一定独立性和权威性 当代中国政治制度期中作业 3 从世界各国的经验看，一个完善的、成熟的监督体制应具有以下三个最基本的客观条件：一是必须对其监督对象进行全面的监督；二是监督制约的力度必须与监督对象的职位和权力相适应；三是监督制约过程必须具有独立性和权威性。 长期以来，受计划经济影响，中国一直存在以党代政的问题，人大监督在一定程度为同级党委所左右，造成人大在开展监督工作的时候会有一些顾虑，而且同级政府掌握着人大机关的活动经费、事业经费、工资和奖金等，也使得同级人大对政府的监督往往放不开手脚，导致人大独立完整行使监督权变得十分困难。如地方人大常委会主任按规定列席同级党委会，政府首长是同级党委的第二把手，政府重大事件一旦在党的常委会上通过，人大就不能行使监督权。形成人大监督“法律地位高而实际地位低，理论权力与现实权力有较大差距”的现状。 （五）人大监督缺乏专门的监督机关 从国外情况来看，宪法监督并不等于议会监督。由于我国宪法第62条赋予了全国 人大及其常委会监督宪法实施的权力，因此，宪法监督也成为人大监督的一部分，对规范性文件的合宪性、合法性的审查，主要是由人大及其常委会来行使。人大行使监督权，是人大作为一个整体行使的权力，而人大的职权并不只限于人大监督权。由于人大职权广泛性和无专门机构行使监督权等原因，人大要对一府两院的工作进行全面监督，在制度设计上，需要制度上的完善和创新。因此，缺少专门监督机构的人大监督，不仅不能发挥人大的监督职能，甚至会影响人大其他职能的发挥。 另外，人大对“一府两院”的监督是一项专业性很强的工作，需要具备相关专业知识人才的协助。目前，各级人大及其常委会这种既没有设置专门监督机构，又缺乏专业人才的情况，早已不能适应权力机关承担的日益繁重的监督工作的要求。 （六）监督关口偏重于事后监督 根据监督主体对监督客体进行监督的不同发展阶段，有效监督分为事前监督、事中监督、事后监督三个阶段。人大监督贵在经常性、连续性和适度超前。只要权力发挥作用的领域，就要有监督跟踪形影不离，就要做到事前、事中、事后三者的有机结合。而事实上，人大监督主要体现在政府及政府官员干部违法违 当代中国政治制度期中作业 4 规行为的事后查处上，对政府工作的监督好像是“守株待兔”，对事前预防和事中控制不完善，等出了问题后才去行使职权，损失也已造成，于事无补，不仅对违规的当事人和国家带来损失，而且这种“亡羊补牢”式的“查错纠偏”，使人大监督陷入头痛医头、脚痛医脚的被动局面。 二、发展完善人大监督机制的对策 人大监督制度的改革完善，正在走一条探索发展的道路，思考这一过程的成败得失，本文尝试就中国人大监督制度的健全与完善提出如下几点对策。 （一）深化政治体制改革，为人大监督制度提供保障 邓小平同志一再强调：政治体制改革“要把党政分开放在第一位”。他在《党和国家领导制度的改革》一文中明确地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”，因此推进政治体制改革，不仅是正确处理党、人大、政府的关系的需要，也是实施依法治国，建设社会主义法制国家的根本要求。 全国人大及其常委会行使宪法、法律实施监督权，保障宪法和法律在全国范围内的实施；地方各级人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，而“党必须在宪法和法律范围内活动”。因此，党必须接受人大的监督。即具体工作中，要积极主动地坚持和维护党委的领导权，取得同级党委对人大行使决定权的重视和支持。同时，同级党委也要积极支持人大及其常委会依法行使职权，充分发挥国家权力机关的作用。形成党领导人大，人大接受党的领导；人大监督党，党接受人大的监督的“双赢”。 因此，为保证监督政府工作的有效性，必须保持人大的独立性和权威性。即监督制约的力度必须与监督对象的职位和权力相适应。解决这个问题的有效办法是人大实行垂直领导体制。积极探索人大实行垂直领导体制，对从根本上解决人大监督机构缺乏独立性和权威性这个问题很有必要。 （二）加强人大监督立法，实行人大监督的法制化 人大监督立法是依法实行人大监督的前提和基础。只有尽快建立健全各种人大监督法规，才能为积极有效的人大监督提供基本的规范程序。因此，为加强人大监督工作，充分发挥人大监督作用，必须从全面、具体、权威性和可操作性等 当代中国政治制度期中作业 5 方面立法，如规定政府工作报告在人民代表会上未获通过，政府负责人应自动辞职。这样人大在立法和监督上就有法可依，有章可循，就能有效行使监督权，充分发挥监督作用，提高监督实效，就可以使人大完善对行政权力滥用者的追究惩处，实现权力制约的制度化、法治化，从而推动“一府两院”依法行政、公正司法。 此外立法要与时俱进，建立监督法规实施效果反馈的制度，为全国人大和各级人大改进和完善监督法律法规提供重要依据。 （三）提高人大监督人员的整体素质 人民代表大会制度是中国的根本政治制度，人民代表大会代表人民对一切国家机关实施监督。但在实际生活中部分人民代表受自身的政治、能力、道德等因素制约，导致实际的参政议政能力不强，联系选民不够，难以真正体现人大作为最高权力机关对行政机关所应有的监督权。因此提高人大监督人员的整体素质已成为当务之急。 提高人大监督人员的整体素质首先要提高监督人员的政治素质。人大代表代表人民行使当家做主的权利，要有高度的政治责任感和历史使命感，忠于国家和人民，忠于自己的职责，忠实履行代表的职责，反映人民群众的意见和要求，代表人民意志参与讨论和决定重大问题，维护国家权力机关的权威。其次，提高监督人员的法律素质。人大代表只有熟悉和掌握与代表行使职权相关的法律法规知识，才能认真履行职责，严格依法办事，才能有效地监督法律的实施，才能增强监督实效，提高监督水平。才能提高全民的法制观念，推动依法治国进程。最后监督人员要具备实事求是的道德素质。树立起不怕得罪人的信念，严厉地打击违法违纪的行为，在重大问题上分清界限，坚持真理，秉公直言，成为一名合格的人大监督人员。 完善人大监督制度除了以上途经以外还可以健全人民群众监督制度，以公民的权利制约公共的权力，调动群众监督积极性，让更多的人通过电视、广播、网络等渠道直接监督政府行为，以公民的权利制约公共的权力，帮助政府找差错纠偏，使其依法行政，公正司法，预防政府人员失职、擅权、腐败等现象。还要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，让新闻媒体舆论监督具有一定的检查权、调查权和建议权。及时、准确、客观地报道各级行政机关的行政管理活动及各种事件，