2001年第3期(总第137期)社会主义研究SOCIALISMSTUDIESNo.3,2001
SerialNo.3,137
城市公共服务市场化
———提高行政效率的一种探讨
吴湘玲1 朱登兴
2
(
1.武汉大学 法学院,湖北武汉 430072;
2.郑州工学院 经济管理系,河南 郑州 450002
)
【摘要】 公共服务市场化能够提高公共服务业的效率与质量,给政府提出了新挑战,值得我国借签。
【关键词】 城市;政府;公共服务
【中图分类号】 D676.31 【文献标识码】 A 【文章编号】
1001-4527(2001)03-0056-02
【收稿日期】
2000-10-23
【作者简介】 吴湘玲(1967—),女,武汉大学法学院讲师,从事地方政府管理研究
;
朱登兴(1965—),男,郑州工学院经济管理系讲师,从事区域经济开发研究。
一
新西兰前财政部长罗杰・道格拉斯在探讨如何提高航空
服务效率和质量时,这样说道:“作为国营企业的新西兰航空
公司,由于它拥有国内航线的垄断权,旅客们从机场大楼到
乘坐飞机会步履艰难,遭受雨淋。他们在机场要等上约
10
分钟才能领到自己的行李。后来政府决定让安塞特公司参
考竞争,突然我们也能像世界其他城市一样通过走廊登上飞
机。航班增加了,票价便宜了,食品精美了,服务态度友好
了,行李几乎立刻可取。人们开始认识到,维护自己作为消
费者利益的关键实际上不是所有制,而是竞争。”
类似的变革正在世界上许多国家发生,英、法、美、加拿
大、澳大利亚甚至东欧国家,都在逐步把垃圾收集、公共住宅
管理、自来水供应、邮电通讯、医院、治安交通等城市公共管
理事务,通过合同承包、私营组织进入竞争等市场化措施,减
少政府的直接干预,提高服务效率与质量。有人称此为一场
全球性的革命。
西方国家在30年代兴起的凯恩斯主义,在当时确实成
为医治自由资本主义盲目竞争的良药,但同时也带来了政府
对市场过度干预和国家垄断,带来了公共服务业高投入低产
出、高福利低效率问题。如何提高公共服务业的效率与质
量,是目前西方各国公共行政改革普遍关注的问题。
我国在传统计划经济时期,公共服务业完全由政府管
理。目前的转型时期虽然有很大的发展,但是问题仍是很突
出。
公共服务市场化,是指政府在公共服务业发展中积极引
入市场竞争机制,依托社会组织以克服政府垄断经营弊端的
一种管理模式。其实质不仅仅是界定政府、社会各自的职
能,更重要的是找到政府如何有效地行使职能的方法。公共
服务市场化是与公民公共服务需求量增大、公民关注参与公
共服务的意识增强相关联的。它有利于增大服务数量,提高
服务质量,遏制腐败行为;有利于减少政府负担与财政压力
,
促进廉洁高效政府的建立;有利于培养公民的主体意识、民
主观念和公共服务责任感。长期以来,因公共服务产品具有
福利性、不可分割性、不可计量性、非竞争性、非排他性等特
点,政府对公共服务直接垄断经营被视为理所当然,但目前
公共产品计量技术获得长足发展,公共服务行业的市场准入
障碍得以减弱,公共工程的招投标、合同承包、政府采购等市
场管理技术的出现和完善,使公共服务业引入竞争机制、打
破政府垄断成为可能,公共服务市场化具有一定的操作性与
可能性。
二
我国政府可以借鉴运用公共服务市场化模式。公共服
务市场化的目的是打破政府对公共服务业的垄断,引入社会
力量开展竞争,改变政府直接提供公共服务产品的机制,达
65
© 1995-2006 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved.
到既减少败政投入,又提高服务质量与服务效率的目的。公共服务市场化要求充分发挥各种社会力量的作用,包括发挥公营部门、私营部门、第三类部门的作用。公营部门适宜管理那些强调公平、防止歧视、政治导向强的公共服务领域;私营部门适宜经营那些有利润、能灵活快速适应消费者需求、创新要求高的公共服务领域;第三类部门是指那些“由私人所拥有、但同时是为了满足社会的需要而存在的组织,其目的不是为了积累私人财富”。如红十字会、教会等。它常常经营那些产生微利、解决特定社会问题的公共服务项目,如对残疾人的服务。政府与私营部门、第三类部门是良好的合作伙伴关系,维系它们的是平等的合同及相关法律。政府可以运用以下措施来推进公共服务市场化进程,这些措施可单独使用或兼而并用:资格认定:对将进入公共服务领域的社会组织进行资格审查,以保证承担公共服务任务的组织的资质,降低风险。建立公平公开的准入制度:防止歧视、垄断和行政腐败。监督与调查:经常检查公共产品的质量,调查各种投诉与问题。订立合同:政府与承包单位作为合同的平等双方,围绕标的、数量、质量和权利义务,规范各自的权限。政府依合同关注公共服务产品的质量与效果,将如何操作经营的自主权留给承包单位。创立公私合伙企业:政府可与私人组织合作组建企业,以弥补自己资金不足、市场反应迟钝等缺陷。拨款、补助、贷款、借款担保:政府对学校、科研单位、低收入家庭住房的开发商、非赢利公司等公共服务组织进行不同的经济资助,以支持他们的运转,鼓励他们的积极性。奖赏、奖励和赠予:政府设奖鼓励,可使个人、社会组织更有效地投入公共服务领域。政府针对不同的社会组织和不同的公共服务项目,采用不同的管理方式:1.政府通过市场准入、法律保护、监督检查等手段,准许私人部门参与竞争,政府只负责监督、间接调控。这类公共服务产品主要是指具有规模经济性的自然垄断产品,如供水、供电、电话、交通、公园管理。2.政府通过签订合同、授予经营权、进行经济资助等手段,委托社会组织生产,规定服务产品的目标与要求。这类公共服务产品主要指微利或无利产品,如垃圾收集与处理、医疗保健等;投资风险大、回收周期长的部分基础设施建设。3.政府直接投资兴建,直接管理经营。这类公共服务产品是投资规模和投资风险巨大、私人组织不愿介入的特大公共工程,政府可用招投标的形式分解项目,鼓励私营部门经营。另一类是强烈体现公共权力、政治目标的领域,如公立学校、国防设施等,政府可不断引进先进的管理制度,运用重视激励、重视业绩测评等方法,减少财政投入,提高服务质量与效率。三公共服务市场化给政府提出了新的挑战。它要求政府主动打破垄断,引入市场竞争机制;它要求政府运用合同承
包、奖赏激励等更有效的办法,政府只限定目标,定期检查承
包商的服务质量和合同履行情况,至于如何具体去完成公共
服务则完全由承包商负责,如果承包商违反协议,政府可或
提出整改意见,或中止合同。这样,竞争机制可增强公共服
务提供者的大压力和责任感。它要求在评价各竞争单位的
业绩时,重视公共服务的目标与效果,而不是仅仅重视计划、
拨款与规章。总之,它要求政府高效、精干、廉价,要求政府
不再是满负荷运转的低效率的疲惫政府。
公共服务市场化需要政府创建一个良好的法律与制度
环境,以恰当规范地解决市场化过程中的各种问题。相关的
法律制度主要包括:社会组织与政府的合作形式,各角色的
职能界定,融资方式、合同制定、市场准入条件、风险与收益
的分配形式,等等。它们是激励、约束政府与社会组织的尚
方宝剑,是使市场化过程有法可依、可章可循的有力保证,为
高质量的公共服务奠定初步基础。目前,我国部分公共服务
领域已开始市场化进程,如公共交通中的桥梁、公路建设,电
讯服务产品的提供,实行招投标制、服务承包合同、BOT融
资等,但公共工程质量低劣,政府官员受贿腐败,工程层层转
包获取回扣,招投标流于形式,不公平竞争等现象仍然存在。
这些问题正是我国公共服务市场化缺乏制度规范与法律保
障的反映。
公共服务市场化要求政府在融资方式上放开管制,改变
传统的政府直接融资方式,创建新的融资制度。随着社会的
发展,人们对公共服务的质量要求越来越高,传统的融资方
式使政府投资能力捉襟见肘,加上政府直接经营管理不善
,
强调产品的福利属性而定价太低,更使政府投资雪上加霜。
因而迫切要求政府创建新的融资制度,完善资本市场,使政
府由公共服务产品的直接提供者变为公共服务业发展的“促
进者”和“发包人”。
公共服务市场化还要求政府积极培育社会力量。因为
政府要想成为“掌舵型”而非“划桨型”政府,政府的许多“划
桨”职能,政府直接提供公共服务产品的职能就需要不同的
社会组织去承接完成。我国历史上缺乏自治的传统,中国集
权型计划经济又把全社会都纳入政府的控制之下,导致目前
的公民意识谈薄,社会自治能力低下,社会组织行为严重失
范,社会组织种类少、服务内容窄小且独立性不强,这些都不
利于公共服务市场化。如果政府还只是允许司法建立律师事
务所,财政局建立会计师事务所,那么强大的社会力量将成为
漫长的马拉松赛跑,推进公共服务市场化也必然是徒具虚名。
如何培育社会力量?政府可采取加强资格审定、规范组织形
式、强化行业管理、促进行业联合、提高人员素质、提供奖金扶
持等手段。到那时,一个强大规范的社会与一个同样强大规
范的政府就会伴随公共服务市场化的快速推进而出现。
[责任编辑 项继权]
75
© 1995-2006 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved.