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浅谈资源税改革的意义及对策
资源税是以各种自然资源为课税对象，为调节资源级差收
入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。目前我国开征的资
源税，是对在我国境内开采应税矿产品及生产盐的单位和个人，
就其应税产品销售数量或自用数量为计税依据而征收的。资源的
含义比较广泛，是指自然界存在的天然物质财富，从其物质内容
看，包括矿产资源、土地资源、水资源、动物资源、植物资源、
海洋资源、太阳能资源、空气资源等。目前我国资源税征税品目
有原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色、有色金属矿
原矿和盐等。现行资源税采取的是从量计征的方法，对课征对象
分别以吨或立方米为单位，征收固定的税源。
我国对于资源税的开征始于1984年，当时只是对原油、天
然气、煤炭、铁矿石征收，而对其他矿产品则暂缓征收。1994
年税制改革时，首次对矿产资源全面征收资源税。在此后的一段
时间里，这个税种的相关税率几乎没有较大的变化。 从2004年
起，我国陆续调整了对煤炭、原油、天然气、锰矿石等部分品目
的税额标准，对石油、天然气等部分资源性产品的税率进行了调
整，范围和规模都有所扩大。 2006年，财政部、国家税务总局
又取消了对有色金属矿产资源税减征30％的优惠政策，恢复全
额征收，调整了对铁矿石资源税的减征政策等。开征了被戏称为
“暴利税”的石油特别收益金。2007年，财政部、国家税务总局
又调高了焦煤资源税税额，并对盐资源税税收政策进行了调整。
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调高了铅锌矿石、铜矿石、钨矿石资源税的单位税额标准。这些
措施，拉开了资源税改革的帷幕。
一、现行资源税征收中存在的问题
（一）、征税范围较窄。自然资源是生产资料或生活资料的
天然来源，它包括的范围很广，如矿产资源、土地资源、水资源、
动植物资源等。目前我国的资源税征税范围较窄，从征收目的看，
主要目的和意义在于调节由于资源形成和开发条件差异造成的
级差收入，仅选择了部分级差收入差异较大，资源较为普遍，易
于征收管理的矿产品和盐列为征税范围。在资源的节约使用和资
源开发过程中的环境保护方面设计不足。
（二）、从计征方式看，资源税实行从量计征，在税率既定
的情况下，应纳税额与课税数量成正比，而与应税产品的价格无
关。但在市场经济条件下，资源产品的价格是随着市场行情的变
化而经常变动的，从量计征方法割断了资源税与应税产品价格的
联系，使资源税对应税产品价格变动完全失去了调节作用，这虽
然有助于保持税收收入和纳税人税收负担绝对额的稳定性，但在
价格显著变化的情况下，却无法保证税收负担的合理性。如龙陵
县境内出产的黄龙玉，品质好的售价已达每市斤5万元，而对其
资源税的计征，没有明确的目录，接近的为沙石每吨0.5元,玉石
每吨20元,税额标准与其产品价值相差甚远,无法达到调节收入
的目的。
（三）、从征收标准看，实行差别固定税额。我国现行资源
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税实行从量定额征收，一方面税收收入不受产品价格、成本和利
润变化的影响，不考虑成本价格和市场需求，不利于企业经济核
算。
（四）、从课税对象看，范围过窄，主要是矿产资源，并未
将水资源、森林资源、草场资源、海洋资源、动植物资源等包含
在内，不利于对资源利用全面调节。
（五）、现行资源税的税额主要取决于资源的开采条件和级
差收入，不考虑资源开采对环境的影响，降低了资源税的实际税
负，难于激励纳税人对资源的合理开采和利用。
（六）、矿产资源税费性质不明，资源税与矿区使用费、资
源补偿费之间划分依据不合理，功能不协调，不能有效维护国家
对矿产资源的财产权利。
二、调整和完善现行资源税政策
（一）、扩大征收范围。随着我国经济的快速发展以及全球
资源的日益紧缺，对自然资源的合理利用和有效保护将越来越重
要，因此，资源税的征税范围应逐步扩大到所有矿藏资源和非矿
藏资源，可将“水资源费”改为“水资源税”，以解决我国日益
突出的缺水问题。开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止
生态破坏行为，待条件成熟后，再对其他资源课征资源税，并逐
步提高税率，对非再生性、稀缺性资源课以重税。
（
二）、改“从量计征”为“从价计征”。以产品销售收入
为计税依据，可以将税收与资源市场价格直接挂钩，有助于通过
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税收调节资源的利用情况。调整资源税政策，提高资源税征收标
准，将资源税由从量征收改为从价征收，或改为按占有资源量征
收，同时提高各种涉及环境保护的税、费征收标准。目前，我国
按照石油开采量计征资源税，现有的石油资源税率是根据1993
年颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》确定的，税率标准
是每吨8元至30元。从今年3月26日起，中国开始对石油商征
收“特别收益金”。 当前，石油已经不仅是一个工业产品，更
日渐成为公共产品。如果改为从价计征，将会在油价上涨时，调
节石油利润的分配格局，石油企业将一部分利润以税收的形式上
缴国家，作为资源所有者的国家政府收益增加，有相对更充裕的
资金关注公众，扶助弱势群体，对于和谐社会的构建也是一种支
持。资源税的计征方式，将由从量变为从价，按照销售收入来征
收。这样的调整无疑有利于“节约资源”目标的实现。在此值得
一提的是，经国务院批准，从2010年6月1日开始，在新疆维
吾尔自治区率先进行资源税改革，改革的主要内容为原油、天然
气资源税实行从价计征，税率为5%，拉开了资源税从价计征改
革的序幕。
（三）、合理设计税率，调节资源级差收入。根据资源级差
收入、是否可再生以及稀缺程度设计不同的税率，加大税档差距，
把资源开采和使用同企业和居民的切身利益结合起来，以提高资
源的开发利用率。按照“资源条件好、收入多的多征；资源条件
差、收入少的少征”的原则，根据矿产资源等级分别确定不同的
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税率，有效地调节资源级差收入。 资源税改革一个重要的相关
背景是资源产品价格的改革正在深入。经过近30年的改革，一
般商品价格和服务价格市场化程度已经非常高，现在需要进一步
理顺资源性产品价格和要素价格。财税政策是资源价格改革的重
要配套措施之一，资源税和资源产品的价格息息相关。在资源性
产品的价格过于便宜的条件下，通过调高税率,能够更真实地反
映级差地租,有利于资源的节约和合理开发，使得开发行为走向
规范。同时，政府也能通过资源税改革筹集资金，并将这部分收
入用于补充环境治理成本等。
（四）、鉴于土地课征的税种属于资源性质，为了使资源税
制更加完善，可考虑将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并
入资源税中，共同调控我国资源的合理开发，同时应扩大对土地
征税的范围，并适当提高税率，严格控制减免，加强土地资源合
理开发利用和保护耕地意识。
(五)、提高资源使用成本，加强可持续发展。目前我国资
源税率过低，导致了市场价格的扭曲，不利于经济的可持续发展。
同时，应扩大资源税目，稀缺资源都应纳入其中。资源税改革的
主要目的，是通过提高资源价格来增加资源使用的成本，而资源
成本的提高必然导致一些资源的替代品行业受到追捧。比如能源
价格的提高将提升新型能源如风能、水电等行业的增长空间，而
油价提高将使得煤变油的产业前景也可能会被相对看好，同时拉
升煤化工和电石化工的产品价格，使得这些行业都能间接受益。
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2006年，财税部门曾经对原油、天然气资源税税额标准作过调
整，尽管这次调整没有动大手笔，但还是被普遍关注。比如目前
资源税占油气企业生产成本并不大，一是垄断企业是否还有动力
通过加强技术进步和管理来消化上升的税收成本，二是在油气产
品需求有着较强刚性的条件下，现行的油气资源产品定价机制使
企业有机会转嫁成本，将税收成本转化为普通消费者的负担。
（六）、以资源税改革为突破口，促进其他税收改革。针对
节约资源以及遏制掠夺性资源开发这样的初衷而言，以资源税改
革的“孤军作战”恐怕难以收到很好的效果，借鉴国际经验，可
分期分批开征环境税、物业税、燃油税等专项新税种。把资源税
改革与石油、天然气、水等资源性产品价格的改革相结合，同时
进行改革；同时，必须放宽相关市场的准入资格，增加更多的竞
争主体—这既是市场公平正义的体现，也是防止垄断部门转嫁税
收成本的办法。而从政府的角度来说，则是必须厘清在资源面前
的各种角色，并加强监管、规范资源税收的征管关系。