２０１０年　法商论坛　第一卷　【程序法研究】　对我国行政诉讼事实问题司法审查强度的现状分析　卢婧嫂方丽冬　（广西民族大学法学院广西南宁５３０００６）　摘要：对行政行为完整的司法审查不仅应包括行政行为法律适用得审查，也应该包括对事实认定的审查。各国对事实　问题的司法审查的态度存有差异，形成了行政诉讼制度的分化与对峙。我国对行政行为事实问题适用严格的客观真实审查标　准，这审查强度标准在存在着弊端。　关键词：事实问题；司法审查；现状　中国司法审垒正式确立于上个世纪９０年代初，在中国　行政法从传统转向现代的过程中，司法审查所起的推进作用　是巨大的，这种作用甚至波及到行政法律、法规和规章的制　定。然而，当下无论从司法体制、法官素质到现有法律规定，　现有的司法审查都处处显出捉襟见肘的窘境。越来越多人加　入上访队伍寻求有效的法律救济之路，这就有必要对现有的　司法审查制度进行变革。行政行为事实问题的审查强度是指　在行政诉讼过程中人民法院需要通过诉讼程序对被诉行政　机关通过行政程序所认定的事实合法性及合理性进行审查　并作出判断的标准。行政行为事实问题审查强度涉及诸多事　项，复杂而繁琐。尽管如此，并不影响其重要性，或者更确　切的说，正因如此，其重要性尤显突出。我国《行政诉讼法》　并没有为法院在事实问题的审查强度上提供立法上支持，因　而造成司法实践操作上的混乱，所以如何在我国行政诉讼中　对事实问题的审鱼构建‘个标准是值得研究的问题，而要重　构行政行为事实问题的司法审查标准体系，我们首先应立足　于我国现有的研究，规定以及司法实践。　一、我国理论界对行政诉讼司法审查强度的研究未足够　重视　国外对审查强度的关注和研究在２０世纪５０年代之后即　有了特别进腱。英美法系国家受其法律传统的影响，注重司　法与行政之问的分立，强调对行政机关的尊重，因而法院在　审佥行政机关的行政行为时对审查程度较为审慎。在大陆法　系国家，由于设立专门的行政法院审查行政案件，为防止行　政机关滥用权力，行政法院仍对行政行为保持较为严格的控　制。　然而２０世纪后，随着司法对行政的干预加强，司法介　入行政的深度再次成为学术界关注的焦点，以德国为首的大　陆法系国家也开始展开了对刮法审查强度的理论研究。司法　审查强度问题已引起各国的重视，成为当今世界各国都面临　的霞大课题。　在我国，９０年代以米行政诉讼实施过程中面临的各种　理论和实践问题皆成为理论界研究的重点和热点，如受案范　围、原告和被告资格、证据规则、行政诉讼法律适用、审判　方式的改革等等。对这些问题的研究淡化了法院和学术界对　行政诉讼司法审查强度的关注。因为我国行政诉讼理论对司　法审查强度问题未给予足够重视，所以法院在对行政行为的　具体审查中缺乏可操作的原则和理论，难以确定戍在何种情　况下尊重行政机关的事实认定。近年来，随着行政诉讼制度　的发展，行政诉讼内法院与行政机关的权力冲突逐渐突显，　需要构建一个合理的司法审查强度体系。　．．６４．．　二、立法规定对事实和法律问题的审查不加区分　从我国相关行政法律法规来看，我国法院对具体行政行　为的合法性进行全面审查，既审查法律问题，又审查事实问　题，对法律问题和事实问题不加以区分，这一点在形式上和　大陆法系的做法是…‘致的，这就意味着法院对行政机关的事　实认定享有完全的审查权，必要时还要主动收集证据，换句　话说我们在行政行为事实问题审查模式上强调法院在事实　认定中的主动干预作用，带有强烈的职权主义色彩。但我ｆ１＂］　应当明确的是对事实问题和法律问题都要进行审查，但并不　意味着对事实问题的司法审查强度等同与对法律问题要进　行完全的审查。应当说，从目前我国的行政机关设备和公务　员业务素质，行政程序状况以及行政诉讼法的实施情况看，　我国良性的行政法制度尚未真正建立起来，对事实问题进行　定强度的审查是必要的。但是，对行政行为事实问题与法　律问题实施严格的、同等程度的司法审查，其弊端也是明显　的：１．混淆了行政权与司法权本质区别，容易导致司法权过　多干预行政权问题。２．致使法院通常要以自己对事实的判断　来衡量行政机关对事实的判断，由非事实问题认定专家对事　实问题作出最终决定，不利于发挥行政机关与法院的各自优　势，小利于提高诉讼效率和调动行政机关的积极性。３．对事　实问题进行重复审查，影响行政效率。４．一些行政管理活动　因此难以进行。行政机关必须在行政诉讼中提供证据证明案　件事实，而有些行政管理活动是难以收集证据的，如噪声污　染的证据就难以收集。　在我国现行的行政诉讼法中并没有规定对事实问题司　法审查强度，即在行政诉讼中法院的司法权对行政机关的行　政权监督的程度问题根本没有涉及。我国《行政诉讼法》只　是在总体上泛泛规定法院对全部事实问题可以审查（如果法　院认为需要的话）。这从《行政诉讼法》以下条款的规定可　以得知。如《行政诉讼法》第３１条第２款规定：“证据经法　庭查证属实，才能作为定案的依据。”第３４条规定“人民法　院有权要求当事人提供或补充证据。人民法院有权向有关行　政机关以及其他组织、公民调取证据。”最高人民法院《关　于行政诉讼证据若干问题的规定》第５３条规定：“人民法院　裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”第５４　条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证　据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道　德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正的分　析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不　具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”另外，审理　和判决的程序中也贯彻了此种原则。在《行政诉讼法》第　

５９条、６Ｏ条关于上诉程序的规定中，上诉审法院也应审查　２０１０年　法商论坛　第一卷　事实，证据经法院“查证属实”，才能作为认定事实的根据。　可见我国《行政诉讼法》对事实问题的审查规定得非常严格，　即证据是否确凿，充分。证据确凿、充分是指“实施具体行　政行为的证据确实、充分，它包含着对证据质与量两个方面　的要求。它要求法院不仅要对已有证据进行全面的审查判　断，而且必要时可以主动收集证据或要求当事人补充证据。”　显然，这一标准实际上是极为严格的“正确性”司法审查　标准，依此标准，行政机关对事实认定具有正确性，才能够　排除其他合理的可能性。法院通常要以自己对事实的判断来　衡量行政机关对事实判断并进而作出评价。但这只是法律上　对法院裁判所需要的证据作的要求，而没有反映出法院的司　法权对行政机关的行政权进行监督的深度、程度问题，即没　有为事实问题的司法审查强度提供明确的立法上的支持，同　时也没有针对不同的行政案件确立不同的司法审查标准，造　成了司法实践中操作上的混乱。　当然，近年来我国法学界和实务界展开了对司法审查制　度的反思和重构，其中重点之一就是消弱和淡化法院的职权　主义因素。如《行政诉讼法若干问题的解释》第２９条的规　定通过明确列举法院调查证据的情形，使过去含糊的法院调　取证据权力得以明晰化。不过《若干问题的解释》的出台并　没有真正解决我国司法审查中强职权主义这一根本问题。总　之，这一全面、严格的审查标准是我国职权主义诉讼模式，　追求客观真实及行政程序制度不发达的产物。　我国对种类　繁多的行政行为事实问题都统一适用严格的客观真实证明　标准，这使审查强度标准呈现一元化表征，其缺限是明显的。　三、司法实践中事实问题的审查标准出现混乱　在司法实践中，不同的行政案件的所具有的不同特点，　不同行政行为也各有差异，以及所涉及的行政机关的自由裁　量权也有所不同，其差异性决定了不可能干篇一律的适用同　一个司法审查标准。不管是英美法系国家，还是大陆法系国　家都针对不同的行政行为做出了不同的司法审查标准的规　定，美国根据行政行为是否是依据正式的裁决程序做出而适　用不同的标准：实质性证据标准，专横、任性、滥用自由裁　量权标准以及完全审查标准；德国把英美国家的广义行政裁　量区分为不确定法律概念和狭义行政裁量（包括决定裁量和　选择裁量）两个部分，对其分别适用不同的司法审查标准，　特别是有关裁量余地的审查。可见两大法系都是区别不同行　政案件的情况而采用了灵活的司法审查标准。　而在我国现今立法未涉及司法审查强度问题，仅是规定　对行政行为事实问题与法律问题实施严格的、同等程度的　法审查，如果说在我国行政诉讼中还能找到司法审查标准的　影子，那么就是我国《行政诉讼法》第５４条的规定及相关　法律条文，我国司法审查原则上是合法性审查，以合理性审　查为例外。根据我国《行政诉讼法》的规定，“人民法院审　理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，这就确　立了我国行政行为司法审查的合法性审查标准。《行政诉讼　法》也规定了“滥用职权”与“显失公正”这两大标准，即　合理性审查原则的具体体现，但何为“滥用职权”和“显失　公正”确没有具体的加以规定，“滥用职权”和“显失公正”　这两大标准过于抽象与笼统，不具有可操作性，实践中往往　处于被束之高阁的境地。合法性审查原则即规范的是行政权　和法律的关系问题，如何用法律来规范行政权的行使，行政　机关在行使行政权的时候应该符合法律的规定，“法无明文　规定不得任意行政”，否则越权无效，应承担一定的法律责　任。在行政法治国家里一般遵循这一行政法治原则——法律　优先和法律保留，即行政权要有明确的法律授权，不得与法　

一６５　律相抵触。但是社会是不断发展的，司法实践中会　断涌现　出类型各异的行政案件，法律由于其自身滞后性无法对司法　实践中出现的所有案件予以明确的规定，即使有规定，也　可能对所有的细节问题加以明确细致一‘对我国行政诉讼　中事实问题的司法审查强度的思考的规定，因此不得不住行　政机关行使行政权的时候赋予其享有一定的自由裁量＿十义力，　权力，尤其是自由裁量权不能不受控制，必须受牵制，如果　自由裁量权没有任何实际上的限制，那么就会成为一种绝对　的裁量，和腐败一样，标志着自由终结的开始。既然自由裁　量对行政机关来说必不可少，那么如何对其制约就成为重要　的问题。显然此时的合法性审查原则已经存在明显的不足，　我国行政诉讼法明确规定了合理性审查标准，以期对行政权　的自由裁量加以有效的控制。但如前所述，我国行政诉讼法　只是规定了“滥用职权”和“显失公正”两大标准，且显失　公正的标准只能适用于行政处罚案什中，适用范围是很有限　的，而且对何为滥用职权，何为显失公正都没有具体的规定，　可以说合理性审查标准在我国是一个极为抽象的标准，没有　起到对司法实践中司法审查的强度提供实际的指导作用。　正因为对事实问题没有具体的审查标准，因而在司法实　践中造成了混乱。当时就有轰动一时的刘燕文诉北京大学案　（１９９９年）和海南凯立公司诉中国证监会案（２００１年）。它　们均直接触及到了司法权的界限，法院对这两起案件的处理　也引发了学术界和实务部门对司法正当作用和司法审查强　度的争论。刘燕文案是影响最大、引起社会各界关注最多的　首例学位诉讼案件，在刘燕文案中，行政裁量权的确定还相　对简单，而凯立案则不同，凯立公司向法院提起行政诉讼，　要求撤销决定并判令被告恢复对原告股票发行上市申请的　审查和审批程序。　该案以凯立公司胜诉告终，然而二审法　院的判决内容遭到学者们“司法侵犯了行政机关裁量权”的　质疑。　总而言之，因为法律未对法院的司法审查强度做出日』］确　规定，缺乏具体的操作标准，所以即使法院均审慎地注意到　了自己的权力范围，也不免引发各界的争论。因此，中国行　政诉讼已发展到了重新思考合法性和合理性原则，界定行政　权与司法权界限的新阶段。我国行政诉讼审查强度问题的提　出和解决，意义深远。当然从我国的《行政诉讼法》的立法　精神以及相关的制度规定来看，可以明确的认定在我国的行　政诉讼中，法院是对行政机关的事实认定和法律问题予以仝　面的审查的，不只是在行政诉讼中对行政机关事实认定的效　力予以肯定的法律审。　基金项目：Ｊ’。西民族大学研究生教育创新计划资助项目　“事实问题司法审查强度研究”（ｇｘｕｎ—ｃｈｘ２００９０７１）　作者简介：卢婧嫂（１９８４一），女，湖南娄底人，广西民　族大学法学院２００７级硕士研究生，主要从事行政诉讼法研　究；方丽冬（１９８５），女，广西武鸣人，广西民族大学法学　院２００７级硕士研究生，主要从事行政诉讼法研究。　王学栋、张定安：《完善我国行政行为司法审查标准的思考》，《中国　行政管理》，２００３年第７期。　转引自杨伟东，行政行为司法审查强度研究一一行政审判权纵向范　围分析［Ｊ］，北京：中国人民大学出版社，２００３：１３１　杨伟东：《法院对行政机关事实认定审查的比较分析》，马怀德主编：　《中国行政法的崛起一朱维究教授六秩华诞贺寿文集》，北京：北京大　学出版社，第３９０页。