2006年第5期总第29期 湖北行政学院学报JournalofHubeiAdministrationInstitute No.5,2006GeneralNo.29

　收稿日期:2006-07-20・法学研究・公务员聘任合同的性质及其诉讼

林艳玉

(中共三明市委党校,福建　三明　365000)

[作者简介]林艳玉(1960-),女,福建南安市人,三明市委党校公共管理教研室高级讲师,研究方向为行政法学和行政管理学。[摘 要]2006年1月1日开始施行的《中华人民共和国公务员法》规定,进入公务员队伍除了委任制和选任制外的又一种形式是公务员聘任制。实现聘任制的途径是行政主体与被聘任相对人签订聘任合同,签订合同的目的形成了聘任合同既有行政性又有民事性的特性。在聘任合同发生争议后,以申请人事争议仲裁为解决前置程序,对仲裁决定不服的可以提起诉讼。由于聘任合同自身的性质,决定了该诉讼为行政诉讼,但诉讼过程有别于纯粹的行政诉讼。[关键词]公务员聘任合同;性质;诉讼[中图分类号]DF31　[文献标识码]A　[文章编号]1671-7155(2006)05-0063-04

一、聘任合同的性质《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)第110条第四款规定:“聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的,可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的,可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”该条款对聘任制公务员与所在机关发生争议时的解决途径做了规定。这里的聘任制公务员与通过委任制和选任制产生的公务员不同,聘任制公务员源于职位聘任,是机关与所聘公务员按照平等自愿、协商一致的原则,通过签订聘任合同任用公务员的一种任职方式。聘任制与委任制和选任制三者都是我国公务员现行的任职方式,但聘任制有自己的显著特点:一是合同管理。聘任关系确定之后,机关对聘任制公务员的管理主要是依据《公务员法》和聘任合同进行的。二是平等协商。在聘任关系确定过程中,机关与应聘人员的地位是平等的。在签订聘任合同以后,虽然机关与聘任制公务员的关系已经变成隶属关系,但双方仍然可以通过协商一致,变更或者解除聘任合同。三是任期明确。聘任制公务员都有明确的聘任期限,《公务员法》规定为一至五年。聘任期满,任用关系自然解除。需要时,可以再进行续聘。显然,聘任制公务员与所在机关形成的隶属关系是因聘任合同而产生的。聘任合同具有以下特点:1.合同当事人中一方必定是行政主体。在聘任合同中,一方是从事行政管理、执行公务的行政主体,另一方是被聘任人员,但行政主体处于主导地位并享有一定的行政特权,行政机关凭借国家赋予的优越地位,通过合同的方式行使对被聘任人员的行政管理权。

2.合同的内容是为了公共利益的需要,具有公益性。聘任合同是为履行公法上的权利和义务而签订的,如果合同内容只涉及私法上的权利与

© 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net义务,则应视为民事合同。聘任合同的公益性决定其内容必须符合法律、法规的规定,比如行政主体的职权范围,《公务员法》第95条规定:“机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”第98条规定:“聘任合同应当具备合同期限,职位及其职责要求,工资、福利、保险待遇,违约责任等条款。”聘任合同的签订,其目的是为了执行公务,实现特定的国家行政管理目标,因此,双方都无完全的自由处分权。3.聘任合同以双方意思表示一致为前提。《公务员法》第97条规定:“机关聘任公务员,一定按照平等自愿、协商一致的原则,签订书面的聘任合同,确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。”可见,聘任合同属于双方行政行为,双方的行政行为须以双方意思表示一致为前提。当然,双方意思表示一致并不等于双方追求的目的相同,行政主体签订聘任合同的目的是为了执行公务的需要,而被聘任人员则是为了个人利益。4.在聘任合同的履行、变更或解除中,行政主体享有行政优益权。聘任合同中当事人并不具有完全平等的法律地位,行政机关可以根据国家行政管理的需要,单方面地依法变更或解除合同,而作为另一方当事人的被聘任人员不享有此种权利。当发生“用人机关依法规定的解除聘任合同的条件出现或者精简机构、人员而解除合同的”[1](P216),只要国家需要,合同就可以解除。5.聘任合同受特殊法律规范调整。《公务员法》第99条规定:“机关根据本法和聘任合同对所聘公务员进行管理。”这也说明与委任制公务员的管理不一样,有其自身的特点。聘任制公务员主要依据聘任合同进行管理,聘任制公务员不执行《公务员法》有关录用、考核、职务任免、职务升降、处分、初任培训、任职培训、交流、工资福利、保险、辞职、辞退、申诉等规定,聘任合同纠纷可以通过行政法的救济途径解决。我国目前尚未建立完善的聘任合同法律制度,其纠纷的处理途径尚未规范化,笔者认为,人民法院行政审判庭应享有最终的处理权。根据上面对聘任合同的陈述,聘任合同既具有行政特点,又有合同的特点。一方面聘任合同以双方当事人意思表示一致为成立要件,行政主体不能以行政命令强迫当事人签订聘任合同,双方意思表示一致,就是合同特点的体现;另一方面,聘任合同的双方当事人中,一方是行政主体,其签订合同的目的是为了公共利益,可以根据国家行政管理的需要,享有行政优益权,聘任合同又具有行政行为的特征。从聘任合同的特征不难看出,聘任合同与民事合同相比,两者存在着较大的区别。首先,在合同主体方面,聘任合同的当事人一方必定是行政主体,另一方是被聘任的相对人,双方的权利地位是不平等的,是管理与被管理的关系;而民事合同的双方当事人的法律地位是平等的,一方不得将自己的意志强加给另一方。其次,在合同成立的原则方面,聘任合同的双方意思表示一致是行政职位及其职责要求前提下的自愿和对等,行政主体在聘任合同的缔结过程中处于优先要约的地位,被聘任的相对人如果自愿同行政主体缔结合同就意味着要服从它的管理和监督。签订合同后,即使在具体的合同中未规定行政特权条款,也应视为其已经就上述内容与行政机关协商一致。《公务员法》第98条第三款规定:“聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制,具体办法由中央公务员主管部门规定。”而民事合同充分保护契约自由,必须以当事人双方意思表示一致为前提,任何单位和个人不得非法干预。最后,在合同的履行、变更或解除方面,由于行政合同双方当事人不具有完全平等的法律地位,行政机关享有行政优益权,行政机关可以根据国家行政管理的需要,单方依法变更或解除合同,行政管理的相对人则不享有此种权利;而民事合同,一旦依法成立,对当事人双方都具有法律约束力,当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除合同。由上述可见,民法中的平等主体、意思表示一致、契约自由等原则并不能完全适用于公务员聘任合同,但它们体现出来的基本原则仍是公务员聘任合同的精髓之所在,是聘任合同区别于行政命令、行政处罚、行政强制措施等其他行政行为的重要标志。二、聘任合同的诉讼“本条第四款规定,当事人对仲裁裁决不服的,可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。这是当事人的一项权利,是解决人事争议的一种重要方式,也是最后方式”[1](P223)。公务员聘任合同签订的前提是行政主体的工作需要,是为了更好更有效地履行行政职责而为。聘任合同是行政主体与被聘任相对方协46 湖北行政学院学报 2006年第5期　

© 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net商自由和行政优益权的有机结合,它的实质是行政主体做出的行政行为,是行政主体的行政权行使之结果,而非双方私法上权利平等的合意,它偏离了“私法”调整而进入“公法”调整领域,体现的内容是行政法上的权利义务,主要应受行政法规的支配与约束,对它的制约和司法救济之程序应是行政诉讼程序,这也是我国根据法律关系性质区别救济制度下,公务员聘任合同应作为行政法上的争议排斥其他司法救济途径的唯一选择结果。我国《行政诉讼法》第2条和第11条第1款第(3)项也涵盖了此合同诉讼的范畴,但公务员聘任合同是种特殊的行政行为,它始终具有合同与行政的双重特征,是公法规则与私法规则的有机结合,理应受到民法与行政法的双重调整,因此公务员聘任合同因争议而诉讼也必须体现它的这一特性。1.聘任合同诉讼的原告资格诉讼是为解决社会冲突而产生的法律机制,在行政领域,这种社会冲突具体表现为行政争议,其争议主体涉及行政机关与相对人。《行政诉讼法》第1条规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人及其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政权,根据宪法制定本法。”因此行政诉讼的目的是既保护相对人的合法权益,又维护行政主体依法行政。在公务员聘任合同中,行政机关为了公共利益需要和国家利益至上原则,虽然享有行政优益权,但对合同履行中的其它一些问题,如被聘任相对方违约责任的确定,行政机关不能以自已的单方意志强加被聘任相对方,必须求助于法院居中作出裁决。这就必须突破行政诉讼中只允许相对人起诉的规则,应赋予行政主体起诉权,使其具有公务员聘任合同诉讼原告的资格,否则无法保护行政主体的权益,无法实现签订聘任合同的预期目的,无法维护行政主体依法行政。2.聘任合同诉讼的审查范围行政诉讼从本质上讲是一种对行政管理活动的外部监督措施,它是国家司法机关通过行使司法权力对行政权进行的一种制约,因此其中心任务是对行政机关所作行政行为的合法性进行审查,而非相对人行为的违法性审查,这也是与行政诉讼只允许相对人起诉权相对应,决定了行政诉讼的审查范围之有限性。而公务员聘任合同是受公法与私法双重调整的特殊行为,其内容既具有强制性,也具有任意性,既然允许行政主体作为原告提起诉讼,就必然要围绕原告的请求而对双方行为进行审查,即不仅仅是对行政主体一方行为合法性的审查,还需对被聘任相对方之行为的合法性进行审查,这就决定了公务员聘任合同诉讼之审查范围的全面性。3.聘任合同诉讼的举证责任举证责任是诉讼当事人对自己提出的诉讼主张有提交证据加以证实的一种法定责任,当事人如不履行,就有可能承担败诉的法律后果。在诉讼法中,举证责任的一般原则是谁主张,谁举证。由于行政诉讼的审查对象是行政行为的合法性,其基本价值取向和终极目标是维护相对人的合法权益,因此我国《行政诉讼法》规定由行政机关承担举证责任。但公务员聘任合同作为特殊的法律制度与行为,既是行政主体作为公法主体独立行使行政权力的权力行为,又是行政主体作为私法主体平等行使处分权利的合意行为,前者体现为一种构成公务员聘任合同的主导性权利,后者表现的权利构成公务员聘任合同的合意性从属权利。由于两者的权利义务内容体现着公务员聘任合同的不同属性,引起举证责任分配的差异。因此,对公务员聘任合同的主导性权利基于职权主义诉讼构造模式应由行政主体对其职权和合法性承担举证责任;对聘任合同的从属性权利基于当事人主义诉讼构造模式应由行政主体和被聘任相对人分别对其请求承担“谁主张,谁举证”的举证责任。4.聘任合同诉讼的证明标准证明标准,又称证明成熟性标准,它是指证明主体在证明过程中可以得出案件结论的具体条件,即当待证事实和已知事实相关联后,在什么情况下或者依何种标准可以推断待证事实在法律上已经成立[2](P224)。从我国目前的法律规定来看,刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的证明标准都是“确实、充分”,但从理论上和实践中说这种标准并不科学。应根据不同性质的诉讼案件适用不同的证明标准,因为:首先,人的认识能力是有限的,只能认识相对事实而不能认识无限的事实;其次,证明的本质是认识真理的活动,得到的真理只是相对真理而非绝对真理;再次,证明的过程是对客观事物的主观反映,它受诉讼模式这一客观物质条件制约;另外,刑事、民事与行政案件是不同性质的案件,有着本质的区别,如适用同一证明标准势必56　2006年第5期 林艳玉:公务员聘任合同的性质及其诉讼