浅谈国有企业改革面临的问题和对策
改革开放以来，国有企业改革成为我国经济体制改革的
重要内容，取得了巨大的成效，但是仍存在着国企改革理论
认识上不足，改革不彻底，垄断行业坚冰难破等问题。面对
新挑战，党的十八届三中全会高瞻远瞩，提出了“推动国有
企业完善现代企业制度”、“发展混合所有制经济”等决议，
为我国国有企业改革的攻坚之战打响了决胜性的一枪。国务
院国资委今年7月15日宣布，在中央企业启动4项改革的
试点，分别是国有资本投资公司试点、混合所有制经济试点、
董事会授权试点、向央企派驻纪检组试点。这标志着国企改
革迈出实质性步伐，新一轮国企改革拉开大幕。
一、国企改革中面临的问题
经过30多年的改革发展，国有企业资产不断壮大，质
量不断提高，一批大企业、大集团不断涌现，为国民经济发
展作出了突出贡献。但面对错综复杂的国际国内环境，国有
企业仍然存在一些突出问题。
（一）公司治理结构不够完善
国有企业在公司制改造过程中最大的困难就是如何产
生一个有效的经营管理层的问题。在现代公司制度下，公司
经营者是由两部分构成，董事会负责制定公司重大决策和公
司重要政策，经理层负责公司日常事务。公司董事会由股东
大会选举产生，公司经理层由董事会选聘。而实际上，国有
企业董事会、经理层直接由上级行政部门或国资监管部门任
命、提名，虽然批着“推荐”的外衣，但事实上是在股东会、
董事会上“跑跑龙套，走走程序”，造成董事会和经理层“和
气一团”，相互制衡机制没有有效建立，公司治理结构不能
发挥作用。
（二）股权结构不够合理，国有股“一股独大”
目前，我国虽然有一部分国企经过了产权制度改革，实
行了股份制和股票上市，初步建立了现代企业制度，但国有
独资和国家控股的企业还占很大比重。据不完全统计，截止
到2013 年底，全国2500家上市公司中，第一大股东为国
家的公司，占全部公司的50％以上。这足以说明大多数国有
企业的股权结构非常单一，即使一些股权改制企业，虽然也
实行了股权多元化，但多元化主体仍然是国有股，没有真正
实现混合所有制股权结构。
（三）国有企业家队伍素质参差不齐，职业经理人市场
不够成熟
国有企业家精英队伍在国有企业改革发展中发挥出核
心作用，但也不排除存在少数能力不够强、理想信念不够坚
定、腐败堕落分子，在中央强势反腐背景下，有10多名中
央企业负责人相继落马，这些落马企业负责人掌管少则几百
亿，多则几千亿，个别上万亿的国有资产，其腐败行为给党
和国家带来巨大损失。目前，由于经理市场、资本市场远未
成熟，这样就难以公正地评价经理人员的业绩水平和公司价
值，对经营者也就产生不了竞争压力和动力。当所有者与经
营者利益不一致时，经营者就可能会放弃所有者的利益而追
求自己的利益：当所有者与经营者信息不对称情况下，经营
者就可能会利用自己的信息优势采取投机行为来谋取个人
利益。
（四）国有企业的政策性负担较重
国有企业被誉为“共和国长子”，在国家经济和社会建
设扮演者不可或缺的“顶梁柱”角色，但殊不知国有企业的
压力和负担非常重。哪里发生重大自然灾害，国有企业上！
哪里需要重点扶贫建设，国有企业上！国家重点建设项目，
国有企业上！党和政府的指示指到哪里，国有企业就冲到哪
里，真正体现了国有企业的责任和担当。而且，国有企业自
身负担更重，有人形容一些老牌大型国有企业除了没有自己
的火葬场，其他的都有，企业就是社会。企业效益好的时候
掩盖了所有问题，当一旦效益下滑，所有问题都将显现。
二、国有企业改革的重点
党的十八届三中全会决定明确指出“推动国有企业完善
现代企业制度。以规范经营决策、资产保值增值、公平参与
竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，
进一步深化国有企业改革。准确界定不同国有企业功能。进
一步破除各种形式的行政垄断。健全协调运转、有效制衡的
公司法人治理结构”。建立职业经理人制度，更好发挥企业
家作用。新一轮国企改革，应重点从以下几个方面把握。
（一）完善公司法人治理结构
完善治理结构不仅要借鉴西方公司治理结构模型，更要
结合中国国有企业生产资料公有制特性，构建适合中国企业
特点的公司治理结构。由于公司治理结构的重要作用在于能
够有效制约公司经营者，所以，完善公司治理结构的重点就
在于公司经营者的产生以及如何对其进行激励和约束上。完
善治理结构的重点就在要规范董事会运作机制，改善董事会
构成，逐步培育职业经理市场，公司经理人完全按照市场机
制选任。明确国资委与董事会的职责权限，将国资委依法履
行出资人职责和董事会自主决策有机结合起来。企业董事会
在国资委的指导下，开展董事会行使高级管理人员选聘、业
绩考核和薪酬管理工作。
（二）大力推进股权多元化，发展混合所有制经济
实践证明，国有企业改制为国有独资公司或国有股“一
股独大”，不利于国有企业继续破浪前行。大力推进股权多
元化，发展混合所有制经济的基本思路有：一是在分类改革
与治理的基础上，积极推进国有经济战略性重组，除了极少
数“公共政策性企业”外，都可以发展成为混合所有制经济。
二是积极推进国有企业领导人管理体制由“集中统一管理”
转向“分层分类管理”，扫除国有企业向混合所有制企业改
革的“身份障碍”。三是积极引导民营经济发展，促进民营
企业资本社会化、治理结构规范化和企业管理现代化，从而
提升与国有经济交叉融合的能力。四是探索经营管理层及员
工持股的有效方式，充分激发经营层及员工搞好企业的内生
动力。五是着力营造公平竞争市场环境，努力完善产权流动
的市场机制和产权保护的法律体系，积极创造有利于混合所
有制经济发展的外部条件，解决民营企业进入“玻璃门”问
题。
（三）健全激励和约束机制
在董事会行使高级管理人员选聘权方面，落实董事会行
使副总经理、总会计师、董事会秘书的选聘权，增加董事会
及专门委员会在总经理选聘中的参与度。在董事会行使业绩
考核权方面，董事会自主构建符合本企业特点的业绩考核指
标体系。在董事会行使薪酬管理方面，董事会根据企业经营
状况和在国内、国际市场中的竞争地位，明确薪酬策略，建
立与经营业绩、风险和责任相匹配的差异化薪酬管理制度，
真正实现业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降。强化股东大会、
董事会、监事会各自的职能，股东大会必须能够确保股东“用
手投票”来维护股东权益；公司董事由股东对其进行激励和
约束，公司经理由董事会进行有效的激励和约束；监事会应
摆脱对董事会的依赖，保证公正地行使监督制约权。强化公
司外部约束机制。发展市场体系，通过完善产品市场、资本
市场、经理市场等竞争机制，运用市场规律制约企业经营者。
建立公司法规、股东诉讼等法律机制，对公司经营者进行约
束。
（四）降低国有企业的政策性负担
国家在重大战略和重点工作上，要紧密结合国有企业实
际，不断减少对国有企业的摊派、要求，不能将政府要办的
事情、政府要出的钱都转嫁到国有企业身上去，而应倡导通
过正常的税收、上缴利润的形式，进入财政资金库来用好国
有资金。要因地制宜地结合企业自身战略、主业实际和盈利
能力等情况，合理引导国有企业量力而行地承担社会责任。
要不断建立健全社会保障体系，配套企业改革资金，适当减
免国有企业改革人员安置费用，减少国有企业的社会负担。
（五）不断加强企业文化建设与企业家队伍建设
如果说文化是一个民族的灵魂，那么企业文化是就是一
个企业的血脉。国有企业要加快改革和发展，必须充分发挥
企业文化在凝聚人心，创新驱动的积极作用。不断提高干部
和职工的创新意识和能力，企业才能在激烈的市场竞争中永
葆青春活力，不断发展向前。决策能力和生产的组织协调能
力，是资本增值不可或缺的两个要素。这两种能力，就是企
业家的才能。在这个意义上，企业的盈利能力说到底就是企
业家的存量。利润的本质不是对货币所有权的回报，而是对
企业家才能所有权的回报。我国国有企业的掌门人素质有待
进一步提高，需要不断的学习，特别是不断适应市场千变万
化的变化、不断适应市场竞争下的强大压力。
综上所述，国有企业改革是当前党中央全面深化改革的
重要内容，是大势所趋，形势所迫，由问题倒逼而来，绕不
过，躲不了。只要我们正视问题，理清思路，分步推进，新
一轮国有企业改革必将乘势而上，取得预期成效。