建立城乡统一建设用地市场的问题及对策分析
摘要：随着工业化与城市化的快速发展，我国城市的区域和范围必然要扩大，大
量的农村土地必然会转化为城市建设用地。因此，农村土地进入城乡建设用地市
场的方式，过程必然关系到城市化进程的速度和质量，关系到城乡社会的和谐与
稳定。
关键词：统一建设必要性；问题；措施
党的十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问
题的决定》（以下简称《决定》）指出，要求逐步建立城乡统一的建设用地市场，
对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过有形的土地市场，以公开规范
的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有同等权利。《关于
2010年深化经济体制改革重点工作的意见》指出，要深化土地管理、户籍制度
改革，建立城乡统一的建设用地市场和人力资源市场。
一．建立城乡统一建设用地市场的必要性
1.破除城乡二元制结构，进而缩小城乡差距
城乡二元制的实行,将国有建设用地市场和集体建设用地市场无形的分离。
自推行国有建设用地市场制度改革以来，国有建设用地出让制度逐步形成了以
挂、招、拍等方式，建设用地市场得到了很大完善。而集体建设用地市场如同子
虚乌有，又受各方面条件的限制，权利得不到施展，因而集体建设用地的经济价
值难以得到体现，相反只能以变相流转的方式出让土地，致使集体组织得不到应
有的利益。随着工业化、城市化快速推进以及新农村建设的启动，经济建设和社
会发展对非农建设用地需求不断扩大，农村土地尤其是城市郊区农地的价值日益
提升，农地流转的隐形市场普遍存在。为此，迫切需要建立统一的城乡土地市场，
以规范和高效利用农村集体土地，打破城乡二元结构，缩小城乡经济差距，促进
区域协调发展。
2.盘活农村集体建设用地，提高土地利用效率
由于我国农业发展的相对滞后，大量农村剩余劳动力在城市找下工作，其中
一部分人在城市购置了房产,实现了在城市的定居，而在农村还滞留有宅基地长
期搁置不用。依照现行土地财产制度，这些土地既不能上市流通，也不能另做别
用，造成了资源的极大浪费。通过建立城乡统一的建设用地市场，可以将低效、
闲置的集体建设用地，统一服务于城乡各项建设，进而盘活农村集体建设用地，
提高土地利用效率，缓解土地需求的压力。
3.提高建设用地效益，增加农民和集体收入
参照国外的一般经验，农村人口减少，农村建设用地数量也应该大量减少。
但是呈现在我们眼前的确实另一番现象：农民在城市仅属于流动人口，往返与城
市和农村，农村人口其实没有下降。农民在城市通过打工积累财富回到农村，在
农村建设新房，出现了许多一户二宅，多宅的现象，导致村庄建设面积无限的扩
大和社会财富的分散[3]。改革开放以来，农村的收入水平虽然有了很大的提高，
但其中很大一部分收都投入了房子里，被迫减少其他消费。农村的房子还没有产
权证，目前还无法抵押和流通。另外，农村村民自建房的容积率太大，基本上每
户都存在，实际使用面积大大小于实际的建筑面积，闲置率很高。所以这部分建
设用地能够有效流转或集约利用，农民和村集体都能从中获得很大一部分收入。
4.缓解城市建设用地市场紧张，使房地产价格逐步趋于理性
2008年国务院对《全国土地利用规划纲要》的批复，保护18亿亩耕地已是
绝对不能突破的红线，农用地转为建设用地将受到最严格的限制。在城市化进程
中，建设用地紧张的局面越来越严重。这时将农村建设用地通过市场流转进入城
市建设用地，那么城市建设用地紧张的局面将大大缓解。逐步消除社会对建设用
地的投机和炒作，使房地产价格逐步趋于理性。因此，城乡统一建设用地市场是
理性的选择。
5.缩小城乡差距，统筹城乡发展
集体建设用地使用权流转是缩小城乡差距重大举措。按照落实科学发展观和
构建社会主义和谐社会的要求，坚持城乡统筹发展，走工业反哺农业、城市支持
农村的道路，把农村基础设施建设纳入公共财政范围，逐步改变城乡二元结构，
努力消除城乡协调发展的体制性障碍，促进资源在城乡之间合理配置。
二、建立城乡统一建设用地市场遇到的问题
1．制度不完善阻碍构建城乡统一建设用地市场
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求逐步建立城乡
统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有
形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有
土地享有平等权益。构建城乡统一建设用地市场存在着制度性障碍，如农村集体
经营性建设用地存在着产权不清、产权内容等诸多弊端。现行的土地制度无法适
应市场经济配置资源的需要和城乡统筹发展的要求，导致集体土地不能直接进入
建设用地市场。同时由于土地要素配置时间长、效率低、交易成本过高，造成土
地闲置、浪费和稀缺并存。
2.农村社会保障体系的不完善影响城乡统一建设用地市场的建立
社会保障体系在农村尚未建立，因此土地是农民安身立命的保障。在没有完
善农村社会保障体系的情况下，允许农村土地进入城乡建设用地市场，会引起农
地的升值，一些农民贪图眼前利益，转让宅基地和房产。而后由于诸多原因导致
破产，丧失收入来源使其生活没有了保障。所以政府部门在引导农村建设用地入
市时，应同时健全农村社会保障体系，使农民没有后顾之忧。
3.农村耕地保护面临巨大压力
当前农村由于各种各样的原因将农村耕地变为城市建设用地的情况还时有
发生，致使我国耕地面积已逼近“十八亿亩红线”，农村耕地面临巨大压力。农
村建设用地市场放开，必然带动土地价格的上涨，大大提高农民转让土地的收益。
可能引发局部地区城乡建设占用耕地，导致耕地数量下降，给耕地保护带来巨大
的压力。
4.集体建设用地所有权不明确将影响建设用地市场的进程
由于集体土地所有权主体界定不严，带有较大的不确定性与变动性，更缺乏
明晰化和规范化的土地产权主体。《宪法》中规定农村土地归集体组织所有，但
没有对集体本身作一个明确的定义：《土地管理法》中规定了3个农民集体,即
乡镇农民集体、村级农民集体以及村内农民集体,但是依据谁经营管理,土地就归
谁所有的划分方式既不合理也不科学。而在现实操作中,大部分农民对于土地归
谁所有都存在疑惑,村内生产小组与村委会对于农村土地都有一定的管理权和控
制权。因此,农村土地的所有权主体极其不明晰,这对于城乡土地市场一体化进程
中供给主体的培育极为不利,容易造成利益纠纷[2]。但在现实生活中,国家是土
地的实际所有者,即使是集体组织享有的那一部分土地产权,也缺乏真正明确的
组织载体,造成土地的所有权不明确。
三、城乡建设用地一体化的政策建议
1.健全相关法律制度，使符合条件的农村建设用地进入市场
集体建设用地进入市场首要障碍是现行的土地管理法规，要使城乡建设用地
市场健康，有序，规范的发展，必须修改相关的法律条款，为城乡统一建设用地
市场提供法律上的保障。必须修改《土地管理法》中关于单位和个人进行建设，
需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。农村集体所有的土地的使用权不
得出让，转让或者出租用于非农业建设等规定，开放城乡建设用地市场，使农村
建设用地在符合相关规划的条件下进入建设用地市场。
2.制定有效的土地收益分配政策，促进农村社会保障体系的建设
农民将土地直接流转城乡建设用地市场的目的就是分享城市化过程中土地
流转的差级收益，因此制定合理的土地收益政策，将城乡结合部的高额土地利润，
平衡给升值空间相对较小的农村，以实现社会公平。在社会保障制度不健全的情
况下，农村又土地承载着社会保障的功能，因此必然减低农民流转土地的积极性，
必然会给城乡统一建设用地市场带来阻力。为了促进建设用地市场的发展，必须
相应的构建农村社会保障体系，以此来保证失地农民的最低生活水平。
3.做好集体建设用地市场的确权工作，赋予农民完整的土地产权
明确产权要依靠土地登记确权，实行土地统一登记发证制度。集体所有的土
地，依据已确认的所有权、建设用地使用权登记造册，核发土地权利证书，确认
所有权及建设用地使用权。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何
单位和个人不得侵犯。避免土地流转过程中的权属纠纷，维护合法权益。赋予农
民完整的土地权利，包括占有，使用，收益，转让，入股，租凭等。
4.科学编制土地利用总体规划，严保死守18亿亩耕地红线
目前，新一轮我的土地利用规划正在编制。各级土地管理部门要根据本地经
济发展的需要，制定符合实际的土地利用总体规划。另外，国土资源部门也必须
严格执行土地利用总体规划。一是本着集约利用的原则，将各类用地集中连片；
二是严格控制耕地你非农化，使用耕地必须符合土地利用总体规划和土地年度计
划；三是落实严格的耕地占补平衡，占用耕地后必须补充相等数量和相同质量的
耕地。唯有如此，才能做到确保18亿亩耕地红线。
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