2005年9月第21卷第5期唐都学刊TangduJournalSep.2005Vol.21No.5

收稿日期:2005-05-15

作者简介:宋黎磊(1981-),女,甘肃兰州人,南京大学国际关系学院硕士研究生。洪邮生(1959-),男,江苏扬州人,南京大学国际关系研究院教授,硕士生导师,法学博士。①有关开放系统的论述参见:JeffreyPfetterandGeraldSalanick.TheExternalControlofOrganization:AResourceDepen2dencePerspective.NewYork.HarperandRow,1978.

联合国安理会改革及其发展趋势宋黎磊,洪邮生(南京大学国际关系学院,江苏南京　210093)

摘　要:作为典型的开放系统的联合国安理会,其改革已经取得了一些成就,但其实质性改革受到它原有权力结构与外界环境因素的制约。根据2004年12月联合国名人小组改革报告和联合国秘书长安南于2005年3月向第59届联大提交的改革报告中关于否决权、扩充安理会两方案和侯选国标准三个问题的有关内容,以及现任常任理事国、主要候选国、中等发达国家和地区性大国对报告的几项建议的态度,安理会进行第二次正式调整具有可行性。关键词:联合国;安理会改革;高级别名人改革小组报告;安理会否决权中图分类号:D523.36 文献标识码:A

文章编号:1001-0300(2005)05-0056-06

一、作为一个开放系统的联合国安理会改革

联合国安理会是一经典的开放式系统,①它所处的外部环境是国际政治、军事、经济体系,包括所有的国家、个人、非政府组织、以及其他“威胁国际和平与安全的力量”。它对外部环境非常敏感且高度依赖于环境。安理会需要从外部环境中获取资源(如各国对于其合法性的认同,对其有效行动的支持等),它必须及时对国际体系的变化作出反应,保持动员国家和其他行为体的能力以应对环境中出现的各种危机,如采取维和行动制止地区性的暴力和冲突。但自成立之日起,安理会的作用、威望、乃至合法性就不断受到质疑和批判。在广大发展中国家看来,安理会的决定缺乏合法性,决议制定者并没有充分考虑它们的观点和利益。新兴发达国家认为拥有否决权的5个常任理事国是在1945年联合国成立时支配世界的二战战胜国,他们代表的是已经落伍的世界权力的建构。[1]20世纪60年代三次修正《联合国宪章》,虽是安理会进行的首次正式调整,也仅仅是增加四个安理会非常任理事国席位,并未改变《宪章》规定的安理会宗旨、原则和基本结构。[2]近十多年来,安理会所处的外部环境发生着急剧的变化,安理会的构成体系不再反映实际的国际体系的权力分配,未能体现国际社会与世界政治的广泛代表性,安理会面临大幅调整的压力。联合国成立之初的51个会员国现已增加到了191个。非常任理事国的席位要很久才能轮到一次,远远不能满足许多国家参与国际事务的热情与需求。安理会势必要进行再调整以适应新环境。值得关注的是:十多年来安理会运行并没有停滞,效率并没有明显的降低。这是因为安理会作为一开放式系统,不断地通过非正式调整以适应新环境。这些非正式调整包括:(1)冷战结束后的五大常任理事国逐渐在一系列他们所关注的国际问题上加强了彼此间的协调,安理会中的否决票出现大幅减少。从1946到1990年,否决票出现过193次,而从1991年到2003年,只用过12次。[2]五大国的一致

性大大增强。(2)安理会成员国特别是五大国在正

・65・© 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net式会议或做出重大决定前,向一些非安理会成员国征求意见,这些咨议国往往会代表非成员国的言论与观点,相当于被纳入的“非正式的安理会成员”。(3)由于会前的咨议,这些国家往往能阻止安理会成员国通过某项决定。而这被称为“非正式否决权”。这些非正式调整都是卓有成效的,但还远不能满足外在环境的变化,安理会还需要进行大幅度的正式调整。正如高级别名人改革小组于2004年12月1日向安南和联大提交的研究报告《一个更安全的世界:我们的共同责任》中指出,安理会需要更大的合法性、代表性和信誉。[3]二、改革的症结:如何寻求利益平衡点2003年9月联合国秘书长安南提出“大幅度改革建议”,并成立他亲自挑选和任命的高级别名人改革小组对改革进行研究,该小组于2004年12月向安南和联大提出他们的改革建议。2005年3月安南向第59届联大提交了在此基础之上拟定的改革报告,敦促各国考虑高级别名人小组提出的两个扩充安理会的方案,建议接受其中一个方案。[4]名人小组的报告关于安理会改革部分的陈述主要有三层含义:(1)保留五大常任理事国的否决权,不将否决权扩大到新纳入的成员国;(2)纳入新成员的两种具体方案:成员国以梯度排列:有否决权的常任理事国、没有否决权的常任理事国(或任期较长可连选连任的非常任理事国)、非常任理事国(两年任期);(3)候选国名单未定但参选标准已确定。12年中围绕安理会改革,联合国内外展开了积极讨论,提出了许多方案,由于各国的利益和立场不同,安理会扩大到什么程度、以什么标准选定新的安理会成员国、哪些国家有资格成为常任理事国等问题一直没能出现一方案得到多数会员国的认可的状况。想让改革建议不要成为空谈,191个会员国中获得2/3国家认可,而且“五常”中没有否决票出现,就必须关注常任理事国、主要候选国、中等发达国家和地区性大国对报告的几项建议的态度,寻求各国的利益平衡点。 (一)否决权问题五个常任理事国对安理会改革的态度具有决定性作用。它们之间有共识也有分歧。其共同立场是:强调否决权的合理性。美国联合国协会全球政策项目执行主任苏珊・德麦基欧认为安理会五大常任理事国能接受的底线是允许一些候选国加入安理会常任理事国,但是不会在“否决权”问题上妥协。五大国既不愿意放弃自己手中的否决票,也不愿意让新来的成员享有这项权利。因为拥有否决权的成员越多,自己现有的权威就越少。[5]俄罗斯常驻联合国代表杰尼索夫强调:包括否决权在内,现任安理会常任理事国享有的特权和权力,绝对不能受到侵犯。[6]国际舆论普遍认为,对常任理事国的改革应当慎重,充分发挥现有常任理事国机制才是联合国改革的正确方向。名人小组的报告体现了这一普遍认识。报告建议不论采取何种方案,都不要将目前常任理事国享有的否决权扩展到其他新增成员。[3]安南的改革报告没有就新增安理会成员是否应该拥有否决权发表评论,但赞成名人小组报告中关于安全理事会改革所提出的立场,强调改革不应损害安全理事会的效力。德、日、印巴四大候选国口头表态很强硬,“只想当有否决权的常任理事国”,但它们的底线,都是先当上没有否决权的常任理事国再说,只要先取得外交上的重大突破,日后总有慢慢熬成有否决权的常任理事国的那一天。所以没有否决权的常任国方案如被表决通过加以实施,它们还是乐于接受的;同时几大候选国不得不考虑与本地区其他大国间的矛盾和相互制约关系。为避免各持己见、僵持不下,它们可能会退而求其次;毕竟安理会是世界上最有权威的国际决策实体,只要能参与其间的讨论,长久地坐到谈判桌前就是重要成员国地位的体现,并且只有加入五大国的谈判,才能知道其中的决策信息,同时才能更好地表达自己的声音。在否决权问题上,改革方案是妥协的产物,会对安理会原有的权力结构带来挑战,但尚不至于从根本上动摇五个常任理事国的地位。五大国地位在《联合国宪章》中得到了法律认可,五大国享有的否决权,在改变它们地位的任何问题上都仍有否决作用。正如名人小组的报告中指出的:“我们看不到有什么实际可行的办法来改变现有成员的否决权。”[3]现在的常任理事国不愿把手中的“否决权”与新来者分享,新的地区性强国仍无法彻底动摇安理会的结构模式,而是屈从于这种旧有的权力分配。 (二)扩充安理会的两种方案对于扩充安理会成员,报告给出两种方案:方案一是新增6个没有否决权的新常任理事国和3个任期2年的非常任理事国。方案二是新增8个任期4

年、且可以连选连任的非常任理事国,另外新增加1

个任期2年,并不可连任的非常任理事国。两种方・75・

© 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net案都按照非洲、亚洲和太平洋、欧洲和美洲四个主要区域分配席位。尽管同一地区会有两个或更多相互竞争者,鉴于没有更好的选择,推选地区性代表的建议仍然可行。[7]首先,德国反对新增可连选连任的非常任理事国的方案。德国表示,这实际上是让一些非常任理事国在安理会的临时存在转变为长期逗留,这种“轻微”的改革只会使德国受到损害。作为现在夺标呼声最高的安理会常任理事国候选者,德国肯定会首批成为可连选连任的非常任理事国,但4年之后,就不能保证德国会获得足够的多数票而立刻重返安理会,其他欧盟国家如意大利、西班牙等都可能尽力去谋求这个“四年席位”,如果等所有的欧盟国家都完成其任期,德国以前获得安理会非常任理事国资格的时间间隔不到10年,而将来可能超过10年,15年甚至20年。德国可能退而求其次,接受方案一。最近日本、巴西、印度和德国发表四国联合声明,支持方案一,要求增加3到4个安理会非常任席位和6个常任席位。其他一些地区强国可能支持方案二,由巴基斯坦、意大利、加拿大、西班牙、阿尔及利亚、墨西哥、阿根廷和肯尼亚等12个国家组成的“咖啡俱乐部”(即团结谋共识组织)反对增加安理会常任理事国的数量,它们只希望增加非常任理事国的数量,以使安理会更加民主和透明。另外,从自身利益的角度考虑,方案二会有很多支持者,尤其会得到像意大利、巴基斯坦、尼日利亚和阿根廷这样一些国家的支持。他们会积极争取成为4年任期的非常任理事国,因为他们几乎不可能作为常任理事国进入安理会,但有了这样一个向上看齐的机会,他们就不会担心由于邻国成为安理会常任理事国而自己被排挤在门外了;许多较贫弱的发展中国家也会对这种设想感兴趣,因为较强的竞争对手都去争夺4年任期的非常任理事国席位,那么他们获得2年任期的非常任理事国席位的可能性将大大增强。目前两种方案胜负还难以定夺。四大候选国为争取成为常任理事国耗费了大量精力,一旦方案得不到广泛支持,即191个会员国中获得2/3国家认可,它们的努力也可能付诸东流。但四大国还有一个机会:从实力政治的角度考虑,联合国全体大会的191个成员中有53个是非洲国家。安理会改革提案要在全体大会上获得2/3多数的支持,如果非洲各国不能就一个代表他们的候选国达成一致,并因此导致许多乃至全部非洲国家不支持方案一,那么这四国就难以在全体大会上得到必需的至少126张赞成票。如果四大侯选国做通了非洲国家工作,力争让非洲国家一致支持南非、埃及和尼日利亚这三国中的一个担任常任理事国,方案一通过的可能就大大增加。但要53个非洲国家达成支持某国的一致,恐怕前景还不那么乐观。 (三)对候选国成员的争议按照方案一,美洲的席位将由巴西担任,欧洲是德国,亚洲是日本和印度,非洲现有埃及、尼日利亚和南非竞争,埃及与南非当选的可能性较大。但“名人小组”报告给出的是选择而不是答案,安南在改革报告中也未表明个人立场。所以,谁能进入安理会的外交斡旋将非常激烈。1.四大候选国的联合德、日两国在联合国缴纳的会费之和已占总额的28%,高出美国6个百分点。特别是日本的会费占联合国预算的20%,超过中、法、英、俄4国会费的总和。德国还曾率北约在阿富汗的国际援助部队为阿重建做过贡献。因此,“出钱、出兵、贡献大”便成了德日两国申请“入常”中使用的共同武器。名人小组的报告中也强调:“让那些在财务、军事和外交方面———具体而言,在联合国分摊预算的缴款、参加已获授权和平行动的经验,赞助联合国在安全和发展领域开展的自愿活动和支持联合国的目标和任务规定的外交活动方面对联合国贡献最大的国家更多地参与决策。对发达国家,实现把国产总值0.7%