我国人大预算监督研究：现状与未来
刘元贺 孟威
2013-04-08 10:49:39 来源：《人大研究》(兰州)2012年10期
作者简介：刘元贺，孟威，西南政法大学2010级政治学理论硕士研究生。
人大预算监督研究不仅要推动政治学学科的发展，还要关注现实政治中重大问题，即实现科学使命与政治使命的统一①。实现二者的有机结合必须建立在对已有预算研究认识的基础上。通过文献检索可以发现，现有国内外相关预算监督研究基本上集中在三大领域内：基础理论研究、中国人大预算监督研究、预算监督理论模型研究等。
一、公共预算基础理论研究
(一)公共预算的政治属性研究
早期的预算研究，一般将公共预算视为一种提高政治绩效的技术。在早期预算理论家的视野中，公共预算的核心价值理念是效率，如进步时代美国预算改革理论家们克里夫兰(Frederick Cleveland)、艾伦(William Allen)等，他们认为自己的工作是建立在客观观察的科学原则和对数据的中立评估基础之上的。艾伦把公共预算视为一个被动的无力在有效分配资金的过程中执行独立的政治中立功能的东西②。但是，公共预算不仅只是行政管理技术。二战以来，随着人们对公共预算研究的深入，理论家们逐渐认识到了公共预算的政治属性。威尔达夫斯基(Wildavsky)开创了公共预算研究的新领地。在他的研究视阈内，公共预算在本质上是政治的，它是政治过程中权力冲突的表现：(1)为完成政策目标，预算成为连接财政资源和人类行为的枢纽；(2)预算是一种在可选择的支出项目中作出选择的机制；(3)预算不仅是社会网络，而且也是法律关系，在这种法律关系中，党派会达成承诺，也有可能引发制裁(如果不存在必要的平等)；(4)对任何组织而言，预算是表达不同偏好和作出不同判断的过程。总而言之，预算是政治斗争的结果。所以，威尔达夫斯基形成这样的结论：预算的规模和形式关系着政治生活中竞争的程度。总统、政党、行政官员、国会议员、利益组织以及有兴趣的公民群体都有可能在预算中相互竞争着表达其利益偏好③。在研究过程中，威尔达夫斯基较为偏重过程和结果的分析。由于受当时行为主义的影响，他分析的焦点是公共预算过程中主体间的权力行为关系。也正是因此，他虽然界定了预算的本质并提出了初步的政治分析框架，但却很少研究预算过程中制度的影响。
公共预算之所以是政治的，并不仅仅在于它解释了政治过程中冲突的权力关系，更为重要的是，它涉及现代社会的民主治理问题。美国学者乔纳森·卡恩(Jonathan David Kahn)基于对进步时代(1890～1928)美国的国家建设和公民权的考察，揭示了预算在维护公民权和重构政府责任方面的贡献。恰如他在《预算民主：美国的国家建设和公民权》中所评论的：“预算不仅仅限于如何保证精确性的技术问题，它更多地涉及现代社会中预算和民治治理相互关系的根本问题。”④这里卡恩所谓的预算民主，更主要体现在重构政府责任方面：“在没有为民众提供任何更多的控制政府的手段，而政府对民众生活的控制权却日益强大的情况下，预算通过建立一个公民保护其默认权利的新的代议制神话来缓解代议制民主的危机。今天，预算告诉我们，政治家是负责任的，因为他们必须根据某些条例来花我们的钱。不管它运行的现实情况如何，仅仅是它的存在，就是再次对我们作出的保证。”⑤预算在这里体现的权力关系，是一种监督性的权力。因此，严格地来说，公共预算的政治含义首先是一种监督权力。不过，卡恩的目标更主要是对美国预算改革的历史分析，而对公共预算过程中的权力关系以及制度关系方面的研究力度不够。
在国内，不少政治学者也开始关注公共预算政治方面的研究，如王绍光、马骏等。王绍光虽未明确提出公共预算本质是政治，但是他的研究突出了公共预算与政府责任的密切关联。“税收固然重要，预算也很重要。预算改革的目的是把一个看不见的政府变为一个透明的政府。如果政府收支没有一本账，如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，不可能是一个负责任的政府；一个不负责任的政府，不可能是一个民主的政府。要建立一个民主的政府，首先要让它看得见：要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算。”⑥马骏基于国外预算研究的经验，也认为公共预算的本质是政治。在此基础上，他提出了预算改革政治分析的研究框架：(1)预算改革引起的权力结构方面的变化；(2)预算改革引起的决策方式的变化；(3)预算改革引起的预算结果的变化。在这个分析框架中，马骏突出地强调了预算改革引起决策方式的变化⑦。预算本质的政治性认识确立了预算研究的基本主题，只不过，目前预算政治方面的研究主要集中于政府行为和公共资源分配权方面的研究，而忽视了预算制度和预算监督权的研究。
(二)走向权力监督的公共预算研究
公共预算作为政治的体现，不仅是围绕资源分配而进行的权力斗争，而且还是一种构建责任政府体系的权力保证，即预算是一种监督权。公共预算作为一种监督政府的权力，是随着现代政府预算制度的起源而产生的，国外一些学者在这个问题上基本达成共识。如英国学者Einzig Paul系统地研究了英国议会财政控制制度发展的历程。在这项研究中，他认为公共预算是控制政府“钱袋”的权力，也就是说公共预算本身是监督或者控制政府的权力⑧。除了历史分析外，也有学者通过对现实案例的分析，发现预算的主要功能是防止权力滥用。如托马斯·P.劳斯在《三权分立原则与预算决策》一文中通过对美国预算过程中具体案例的剖析，发现如下结论：历史上，将国库管理的权力置于立法机关的手中是为了避免君主专制。今天，将预算发展和执行的职责聚集于首席行政长官身上是为了控制公共支出。相反，行政主管有权监控、指导预算执行，有权全部或者部分否决立法机构拨款，有权执行拨款措施，给他这些权限是为了防止公众开支过程效率低下，并防止出现笼络民心的政治拨款。简而言之，公共预算中的分权原则是为了防止权力滥用⑨。
不仅国外学者揭示了预算政治的首要含义是约束与监督行政权力，而且国内也有学者意识到了预算控制权力的功能。靳继东对预算政治的历史进程和思想传统的探索发现：无论是预算政治的现实主题还是研究主题，其逻辑的次序都是从对权力的宪政控制开始⑩。
预算权力监督功能的研究不仅拓展了预算研究的范围，而且更对当前我国人大预算监督研究提供了很好的研究思路，即预算监督不是技术性的监督，而是一种权力监督，是人大对行政机关的监督。这是研究中国人大预算监督的首要出发点。
二、中国人大预算监督研究现状
人大预算监督重要性逐渐得到学界的重视，现已成为政治学、行政学、法律学等多学科的研究重点。不过与其重要性相比，人大预算监督研究仍是一个有待拓展的研究领域。
(一)人大预算监督的实质
有关中国人大预算监督研究的专著，最早的研究应该是蔡定剑教授于1991年出版的《国家监督制度》。在1992年版的《中国人民代表大会制度》中，蔡定剑依据监督权的内容，将预算监督视为对政府行为的监督(11)。朱光磊教授在对中国监督体系的基本框架总结的基础上，认为人大的预算监督功能属于法律监督系统(12)。由于二人分类的标准不一，很难区分他们这种对人大预算监督的分类孰优孰劣，但可以确定的是，人大预算监督权是一项极其重要的监督权。
人大预算监督权不是普通的监督权，而是具有宪政意义的权力。朱孔武依据宪政主义的研究视角认为：“议会审查和决议预算案，本质上是对政府的授权，使政府得为达成一定施政目标而执行议会同意的预算，因此，议会的预算审查权只不过是传统的议会对政府进行控制的权力。议会预算审议权内化于一国的宪政制度，成为不可或缺的环节。政府在财政经济上的措施和行为必须获得议会同意，使政府在施政上能够直接接受选民监督，从而达到合理节制的目的，最终经由权力分立和制衡原则来保障人权。”(13)
(二)人大预算监督实践研究
人大预算监督重要与否，关键还是要看其效能的发挥程度。目前，人大预算监督在这一领域内研究主要沿着两个方向进行。
1.问题导向型研究
该类研究一定程度上主导了人大预算监督权的研究，主要关注问题界定及成因分析。李诚、张永志归纳了人大预算监督中存在的预算编制中的、初步审查中存在的、人代会审批中存在的以及监督预算执行中存在的四类十八个问题(14)。王秀芝分析了预算监督中的人大的地位与人员构成及其在预算审批、调整、执行监督中所面临的问题，并将原因归结为预算监督不力，人大预算监督乏力(15)。林庆祥界分了地方人大预算监督中存在的三类难题：规范化审查监督难、实质性审查监督难、效能度审查监督难，在此基础上他剖析了人大预算监督中难题的成因；预算审查监督立法存在缺陷；地方人大与预算部门之间的信息不对称；地方人大的审查监督力量难以适应工作的需要；地方人大预算审查监督的方法和手段过于单一(16)。可以看出，林庆祥等人的分析较为偏重于技术性的分析，这种分析可以较为方便地揭示地方人大预算监督权悬空的具体原因，但不足的是它难以发现悬空背后的政治性因素，因而也难以揭示其主导性因素。范永茂在对广州市部门预算研究的基础上，发现人大预算监督在技术和制度的层面都存在着种种困境(17)。虽然这项研究关注了制度方面的原因，但是仅仅是关注了人大预算制度本身，而没有扩展开来。作为对现有研究的回应，周振超通过考察省级政府的运作过程，发现包括人大的预算监督权空泛化在内的很多政治现象都和“行政主导下的简约治理”这一政府管理模式密切相关(18)。
2.建议导向型研究
在问题批判主导的研究现状下，一些学者开始反思已有的研究方法，由“破”转向“立”，开始探索人大预算监督发展的路径。一些学者倾向改革现有的一些具体制度，如张献勇从预算年度的宪政价值入手，在比较国外经验的基础上，主张强化全国人大预算草案审批权的一个可行思路是预算年度调整，实行跨年制(19)。刘善冬强调了人大财经监督与政府审计监督两种模式对接的可行性，并对具体实施途径进行了规划，如加强监督程序和监督手段的对接、加强监督力量和活动阵地的对接、加强监督信息和监督资料的对接等(20)。有的学者也主张实行制度创新。如唐宋元关注了人大预算监督理想创新、拓展预算监督视野、方式创新、报告制度创新、机构创新及建立绩效评价体系等(21)。虽然这些建议为促进发挥人大预算监督职能提供了许多很好的思路，但是由于实证分析不足，上述有的建议存在着应然性的偏见，在具体适用上存在着一些问题。更为突出的是，由于关注点多是技术性，几乎没有涉及实质性问题。因此，这些建议在促进人大预算监督能力提升方面的作用有限。
总的来讲，现有研究为我们认识人大预算监督权悬空的真实原因提供了丰富的经验材料，不过，这些研究却很少关注人大预算监督过程中正式组织间的权力关系。
(三)人大预算草案修正权研究
人大预算草案修正权研究，是目前人大预算研究领域内逐渐兴起的新研究方向。虽然该方向的研究成果并不是很多，但是实质性的贡献也不少并呈逐渐增加的趋势。虽然如此，目前预算草案修正权的研究，就其内容而言，主要集中在中国人大预算草案修正权的重要及其必要性与预算草案修正权实施的可行路径等方面。
1.预算草案修正权是一项极其重要的预算权力
马骏、林慕华的研究表明：预算草案修正权是现代议会的核心预算权力(22)。张树剑、林挺进等基于公共选择与宪政相结合的视野，认为预算草案修正权是一