试论公益诉讼的程序规则

【摘 要】 公益诉讼是在公共利益受到损害或面临巨大损害威胁时的一种司法救济方式。我国目前还没有构建完善的公益诉讼，但我国建立公益诉讼制度势在必行。 原告资格、管辖、诉前程序、立案审查标准、举证责任分配等程序规则的确定对构建我国公益诉讼制度具有重大意义， 有助于推动公益诉讼在我国的早日实现。

【关键词】 公益诉讼； 程序规则； 制度构建

公益诉讼是指任何机关、 团体以及个人根据法律的授权， 对于侵害公共利益的行为有权请求法院依法追究行为人法律责任的诉讼活动。 它是在公共利益受到损害或面临巨大损害威胁时的一种司法救济方式。

一、公益诉讼的起源

公益诉讼源于罗马法。古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为“公诉”和“私诉”两种。“公诉”是对有关国家利益案件的诉讼，“私诉”是根据个人的申诉对有关个人案件的诉讼。古罗马的公益诉讼主要是为了维护公共利益而由市民提起的诉讼。公益诉讼，虽在古罗马就已存在，但引起广泛关注是在20世纪。随着高科技的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化，公害问题也日益凸现出来，为了维护公共利益，公益诉讼被不断重视。

公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益而提起的诉讼，既包括国家机关代表国家，以国家的名义提起的诉讼，也包括私人、非法人组织等代表国家和社会利益，以自己的名义提起的诉讼（本文的公益诉讼是广义的公益诉讼）。狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公诉，我国目前只有刑事公诉属于此列。但这种区分和近代的“公诉”和“自诉”并非同一概念，按今日所谓的“公诉”是由检察机关代表国家向法院提起追究被告人刑事责任的请求：“自诉”是由被害人或其法定代理人为追究被告人刑事责任直接向法院提起的诉讼。二、公益诉讼的特征与分类

二、公益诉讼的特征和类型

（一）公益诉讼具有以下几个特征：

1、公益诉讼的目的是为了保护社会公共利益，追求社会公正和公平。

2、公益诉讼的发起者不一定与本案有直接利害关系。任何人均可把侵害公共利益之人推上被告席。随着社会的发展，人的自身素质的提高，每一个社会个体不仅仅关心自身的、暂时的、眼前的权益，而且开始关注自身长远利益以及自身利益与社会利益的辩证关系，从而达到对自身权利深层次的终极关怀。

3、公益诉讼费用成本大。具体体现为：公益诉讼取证难，当事人众多，诉讼时间长，费用高。

4、公益诉讼产生具有一定的社会基础，也受制于一定的政治体制。公益诉讼制度的确立以及发展状况，可以在一定程度上作为衡量一个国家法制建设以及法治社会发展情况的尺度。公益诉讼在英美等判例法国家尤其在三权分立、相互制约明显的美国发展比较快，而在大陆法系国家比较艰难。但是并不是因为我们是社会主义国家，就不存在、不需要公益诉讼制度。不管是资本主义国家还是社会主义国家，社会公众都渴望一个安静舒适的生活环境。人们对高质量生活的要求不因社会制度不同而不同。

（二）公益诉讼的类型

根据适用法律的不同和处理的纠纷的性质不同，公益诉讼可分为刑事公益诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼。

民事公益诉讼是指：公民、社会组织和国家专门机关依法对在民事、经济活动中违反民事、经济法律，侵害国家、社会公共利益，破坏社会秩序的行为人提起民事诉讼，要求人民法院通过审判维护国家、社会公共利益的诉讼活动。

民事公益诉讼本质上是民事诉讼。一则民事诉讼的本质是解决平等主体之间的纠纷。民事公益纠纷主体之间虽然事实上不平等，但其法律地位应该是平等的。二则民事公益诉讼纠纷多为侵权行为引起的，其涉及的也是人身权和财产权的保护。

三、中国公益诉讼的现状

2011-08-17 律师贾方义，他已向海南省高院、青岛海事法院和天津海事法院，发去《保护家园蓬莱19-3油田溢油事故环境公益诉状》，中国海洋石油总公司（下称中海油）和康菲石油中国有限公司（下称康菲）双双成为被告，诉讼请求包括两被告立即成立100亿元的赔偿基金等。这是我国首例公益诉讼，也是由个人发起的针对渤海溢油事故的首个民事索赔诉讼。值得关注的是，就在昨天，国家海洋局北海分局宣布，将代表国家，向溢油事故责任方提起海洋生态损害索赔诉讼，并开始征集一个由1家为主体办理机构、3-4家为辅助办理机构组成的法律服务团队。公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了公共利益保护的紧迫需要。此次民诉法拟规定社会团体可提起公益诉讼，“这是非常大的进步。以后社会组织提起公益诉讼将会更容易。”专家认为，公益诉讼主体的确立，将更有利于保护公共利益。但如有学者说的那样， 大量的公益诉讼案件提交到法院多是执行现有的法律，因为这些法律被忽略或者没有得到充分的履行。殊不知，在实体法范看似健全的 “法治” 国家之下还缺乏相当的程序保障机制， 这也是我国历来重实体轻程序的法律观念所致。因此， 建立公益诉讼程序不怕 “英雄无用武之地” 。

四、公益诉讼特殊的程序规则

{一} 公益诉讼的管辖

关于公益诉讼的级别管辖， 部分学者认为由中级人民法院立案受理一审公益诉讼案件较为适宜。笔者以为， 既然已将公益诉讼分别并入《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中， 因此完全可以依照民事诉讼和行政诉讼的立案标准， 区分其是否应由中级人民法院受理。各种公益诉讼案件的情况不同， 不可一概论之。因此， 不必统一规定所有公益诉讼案件均由中级人民法院受理。 一审公益诉讼案件仍由有管辖权的基层人民法院受理， 若基层人民法院审查后， 发现案件复杂或者案件的标的达到了中级人民法院受理的标准， 行政公益诉讼案件的被告行政机关的级别达到了中级人民法院管辖的标准， 可依法作出不予受理的裁定并告知其向有管辖权的法院提起诉讼； 在审理过程中发现级别管辖错误的， 移送有管辖权的法院审理。

（二） 公益诉讼之原告资格的确定

由检察机关作为公益诉讼的合适原告， 学术界的认识似乎达到了高度一致，分歧主要在公民和社会团体是否有资格提起公益诉讼上，尤其对公民个人可否代表公共利益提起诉讼争议最大。对于公益诉讼这样一个新型的诉讼体制， 无论是对原告资格还是受案范围或适用的程序规则都应当在法律中明确，这也再次体现了公益诉讼程序有独立构建的必要性。部分学者担心过于宽泛的原告资格会导致“诉讼爆炸”，即耗费有限的司法资源，造成讼累。随着社会的发展，有些类型的案件如一些简单的买卖合同案件、房屋租赁案件、遗嘱案件等应逐渐避开诉讼， 选择仲裁、 诉讼外和解等程序加以解决。而新产生的公益诉讼大多涉及面广、审理过程较复杂，通过诉讼、利用司法资源解决更加合理。因此， 通过降低其他简单传统案件的诉讼率来减轻法院的审判压力，不失为降低讼累的好方法。另有学者主张提起公益诉讼的主体包括社会团体及公民个人，但同时提出对由社会团体或公民提起的公益诉讼应设置双重前置程序， 即先向相关行政机关举报或投诉未得到解决， 再申请检察机关提起公益诉讼； 检察机关不作为或者作出不予起诉决定后，公民或社会团体仍不服，才能以自己的名义起诉。笔者认为， 对社会人士提起公益诉讼作如此多限制， 不利于鼓励更多的正义人士关心社会公益， 打击了公众对社会公益关注的积极性， 不利于公共利益得到更加及时的救助。因此， 笔者亦主张可提起公益诉讼的原告应包括检察机关及特定国家关、 社会

团体及公民个人， 且不应当将几类主体区别对待， 即他们提起公益诉讼的条件应当一致。

（三） 诉前程序： 行政管辖优先原则

由于公益诉讼对原告资格的放宽， 学者们担心可能导致滥诉并非毫无道理。为了防止滥诉， 诸多学者提出了设置公益诉讼诉前审查程序的建议。 有学者提出设置预审、 听证等前置程序， 也有学者建议适用 “行政管辖权优先原则” ， 即公民或公益组织在提起公益诉讼之前，应首先向行政机关的公共职能部门投诉。还有学者提出适用诉前程序应区别对待， 即对于由检察机关提起的公益诉讼不适用诉前审查， 由公民或社会团体组织提起的则应当适用。保护公共利益是现代政府的一个基本职责， 行政机关作为职能部门具有其他任何机构和个人都无法比拟的优势。所以， 行政审查程序前置于情于理都符合。同时， 有些学者提到的由国家机关或检察机关提起的公益诉讼则不必适用行政审查优先原则， 只有当原告是社会团体或公民个人时才适用前置程序， 笔者认为不必作如此区分， 因为行政审查前置程序不仅仅具有防止滥诉的功能， 同时也是给被人民赋予权力而管理国家公共事务的行政机关及时弥补其失职的一个机会， 使其及时纠正违法行为， 履行管理国家公共事务的义务， 维护行政机关应有的公信力。

（四）、 公益诉讼的立案审查标准

我国 《民事诉讼法》 第108条规定民事案件起诉必须符合下列条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。公益诉讼立案标准应与普通民事案件标准有别。首先，原告资格的扩充使直接利害关系人理论不适用公益诉讼，公益诉讼案件无须将原告限定为直接利害关系人。其次，无论原告是否与案件有利害关系，都应当以公益诉讼的形式提出，按照公益诉讼的程序，提出要求救济公益的诉求。再次，对于案件事实的举证。对于损害事实，我国的司法实践和成文法都明确规定不以实际损害为构成要件。提起公益诉讼同样不应以实际损害为前提，只要存在可能威胁到公共利益的行为即可。通常公共利益在被损害之初，损害后果可能尚不明显，但违法行为仍在继续。若提起公益诉讼要求存在实际损害事实的话， 公共利益的破坏在初始阶段就不能得到及时的预防。

一旦实际损害发生， 后果可能难以估量， 国家和社会公共利益就可能会遭受重大损失， 环境公害就是比较典型的例子。立案难是公益诉讼案件普遍存在的问题。为避免滥用公益诉权提起公益诉讼， 避免恶意诉讼而侵害被告人的合法权益， 法官必须利用自己的法律智慧，

对案件进行全面的审查和衡量， 在公益和私益之间做出恰当的取舍。

（五） 公益诉讼的举证责任分配

多数学者倾向主张举证责任倒置原则， 即由被告承担主要的举证责任， 原告只需要对起诉符合法定条件提供初步的证明材料。 也有部分学者根据公益诉讼原告和分配的举证责任不同， 提出当检察机关作为原告提起公益诉讼时， 仍适用谁主张、 谁举证原则， 而对社会团体或公民提起的公益诉讼则遵循举证责任倒置原则。也有学者主张公益诉讼的举证责任与一般私益诉讼的举证责任应当是同样的， 不应当有任何区别。公益案件多由侵权行为引起，如环境污染、产品质量损害等。在我国民事案件中， 除新生效的 《侵权责任法》 中明确的几种特殊侵权行为实行不完全举证责任倒置以外，一般普通侵权之诉中的原告应当就构成侵权行为的四大要件承担举证责任。根据我国的法学理论， 侵权行为成立的四要件为：

（1） 有违法行为； (2)有损害事实； (3)违法行为与损害事实之间存在因果关系； (4)行为人主观上有过错。举证责任分配的依据主要是诉讼的价值取向、 诉讼的效率以及当事人举证能力。公益诉讼是满足时代需求的产物， 它彰显社会主义民主和法治，有利于防止国家机关怠于履行法定职责，保护包括当事人在内的社会成员的合法权益，推进服务型政府的建构，推动和扩大公众参与， 具有一系列重大的社会价值； 另外根据诉讼效率价值原则以及举证任能力原则， 公益诉讼中的因果关系证明以及过错证明都指向了被告方。因此， 公益