美国、日本产业政策：比较分析与启示 李 远
作者简介：李远，男，河北人，1966年7月生，中共党员，管理学博士，高级经济师，硕士生导师。曾任惠州学院后勤集团总经理、党总支书记、工会主席。兼任华南农业大学硕士研究生导师；惠州市博士协会秘书长；惠州市理论教育宣讲团及市委宣传部讲师团特聘专家；广东省经济学会、农经学会会员；惠州市科协委员。主要研究方向：外向型经济管理、金融理论与政策。曾担任金融机构法人代表、总经理等职务，系金融机构高级管理人员。主持和参与国家、省部、市级课题十余项，参与惠州市“十一五”发展规划研究；在《经济体制改革》等刊物公开发表学术论文20余篇，出版著作二部。曾被评为惠州学院优秀共产党员；惠州学院科研积极分子；广东省高校伙食管理先进个人。 内容提要：现阶段，在吸取美国、日本经验的基础上，我国产业结构调整应主要依靠市场机制进行调节，同时辅之以宏观政策，尽快使我国的产业结构优化，即产业结构的合理化、高级化。 关键词：美国 日本 产业政策 启示
一、美国政府的产业政策分析 美国是一个市场经济高度发达的国家，崇尚自由竞争和依靠市场机制管理经济。强调进行宏观经济政策的调控，反对采用微观经济政策的干预，所以美国政府对产业政策的制定与经济结构的调整具有鲜明的美国本土色彩。不是从制定产业政策人手，而是在贸易政策、科技政策上大做文章，推动企业兼并改组、加强管理，并充分发挥中小型企业技术创新的灵活机制，从而不仅为高技术产业提供了相对宽松的国内外市场环境，而且为传统工业注入了新的活力。 美国是崇尚自由市场经济的国家，在绝大多数领域的生产技术水平处于世界领先地位，这是美国经济实力保持世界领先的关键因素。在技术发展的过程中，政府的作用不可忽视。无论是农业技术进步还是原子技术的开发，美国政府发挥了宏观调控的作用。1955年由政府提供的“研究与发展”费用达62亿美元，占国民生产总值的15%，20世纪60年代后都保持在22%以上。80年代以来，面对美国经济的颓势，美国历届政府虽然表面上仍奉行自由贸易的原则，但保护主义色彩不断加重，以减轻国内产业竞争压力。1985年里根政府宣布“贸易政策行动计划”，其核心内容是变自由贸易为“自由和公平贸易”，目标在于保证外国市场对美国开放，保证美国获得更多的出口机会。1988年美国国会通过“综合贸易与竞争力法案”，授权总统对贸易对手不合理或不公平的贸易做法，可单方面采取制裁措施，这就是所谓的“特别301条款”。1989年布什政府制定了“国家贸易政策纲要”，单方面宣布有关国家为“重点观察国家”，迫使对方向美国开放市场。克林顿执政后，出台了《国家出口战略》。克林顿政府的战略贸易政策主要是指运用出口补贴、优惠税收、进口壁垒等措施，扶持本国战略性产业的成长，增强其在国际市场上的竞争力，从而谋取规模经济收益。克林顿还鼓吹所谓“公平贸易”新原则，通过软硬兼施的办法来为美国的产品和服务寻找出路，借机劫掠他人的市场份额和工业利润。 长期以来，美国政府对经济产业的国际竞争并不十分关注。直到20世纪80年代，里根政府才于1983年成立了总统竞争力委员会，负责监督美国产业竞争力的变化。20世纪90年代克林顿政府提出了“通用的产业政策”，肯定了对新企业提供公共支持可以产生效益，但这种支持必须是“通用的”，而不应当是给予特定的产业或富裕的投资者以贸易和管理方面的优惠和保护，而应支持基础性的研究和开发，或者支持开办新企业的企业家。在美国，大约有四分之一的经济活动是由政府经营或监督的。美国政府对产业的扶持作用最明显体现在对农业和科技产业的扶持上。在美国联邦政府机构中，农业部专门负责农业支持政策的拟定和管理农业生产的稳定发展。二战后的30年时间里，农户收人低于全国家庭的平均收人，为了保护农民的利益和生产积极性，政府通过价格保护、直接收人资助等政策，使农民收人维持在一个较高的水平上。1985年以后，农户收人超过了全国家庭的平均收人。 20世纪90年代，为了提高国际竞争力，美国联邦政府制定了高科技产业政策，把建设“信息高速公路”放在突出地位，把信息产业作为21世纪的支柱产业。并为此放松了反托拉斯法，允许公司之间合作开发新技术，政府设立专项信贷基金从财政上支持企业技术改造。通过政策导向，直接或间接增加科技投人，大力发展科学技术，尤其是发展新兴的信息产业，是推动美国经济持续增长的又一重要因素。 二、日本政府的产业政策分析 日本是世界上最早致力于产业政策制定与产业结构设计的国家，并取得了明显成效。日本的产业结构调整更多的是通过产业政策的引导来实现的。日本政府对产业结构调整的干预程度很强，其干预的主要手段就是提出明确的产业政策。日本的产业政策被认为是市场经济国家中独树一帜的宏观经济政策。运用科学的产业政策来推进产业结构的优化升级，是日本经济发展中国家干预的主要表现之一，它为战后日本经济的高速增长做出了巨大的贡献，也使日本在世界各国中成为以产业政策成功推进产业结构优化升级的典范。在日本外向型经济初始发展过程中，产业结构的变化主要是依靠政府通过制订和实施产业政策来实现的。产业政策是日本政府主导型市场经济的重要内容。 1946年，日本政府提出了“倾斜生产方式”为主的产业复兴政策。其实质是通过解决能源、动力等部门制约从而拉动整个国民经济的恢复和发展。通过倾斜生产方式政策，日本的基础工业部门实力得以壮大，为其以后的重化工业化奠定了基础。倾斜生产方式实质上是一种封闭的国内资源开发和产业保护政策，受日本自身资源禀赋状况的制约。随着1949年道奇路线对日本经济的矫正，日本重新获得了进人世界市场的机会。 20世纪50年代初期，日本政府制订了“产业合理化政策”，提出以钢铁、煤炭、电力和造船四大产业为重点，通过设备更新和技术进步来降低基础工业成本，大力刺激民间企业对现代化设备的投资，使劳动生产率在1951—1955年期间提高了76%。20世纪50年代后期，日本产业政策重心从基础工业转向新兴工业。政府开始有意识地支持和培育支柱产业和出口导向产业。1955年，日本加入了关贸总协定，开始了贸易与资本自由化进程。日本政府提出发展利益较大的资本密集型产业政策。 1955年至20世纪70年代初，日本经济进人了经济高速增长时期。在赶超目标下，日本产业政策目标是实现重化工业化，增强企业竞争力。为此，日本实行了一系列卓有成效的产业政策。20世纪60年代开始，日本政府以追赶欧美发达国家为指导思想，确立了“贸易立国”战略，对工业部门实施重工业化和化学工业化，产业政策的思想是推进重化工业化。产业政策的中心目标是尽快适应逐步开放的国际经济体系，实现产业结构高层次的转变。通过重化工业的发展，日本实现了产业结构的高度化，国民生产总值超过了英、法、西德，成为第二经济大国。 日本产业政策与贸易政策紧密相连。日本政府始终以“贸易立国”为基本国策，把扶植本国企业，提高其竞争力，振兴出口作为推行产业政策的出发点。产业政策的制定以“贸易立国”战略为决策依据，因此，产业政策是实现“贸易立国”战略的重要手段。“贸易立国”战略分为进口替代战略和出口导向战略。鉴于资源贫乏，1945年至20世纪60年代中期，日本先是推行了进口替代战略。60年代中期后，重化工业已相当成熟，而且具有很强的国际竞争力，迅速成为了出口主导产业。进口替代战略转向出口导向战略，产业结构不断高级化。日本的这种产业政策是超常规的，它没有选择比较优势产业，而是选择了潜在优势产业。这种超常规性恰是日本产业政策成功的原因之一。 20世纪70年代受环境和石油危机的影响，日本政府开始将更多的注意力转向知识密集型产业的发展。在整个20世纪70年代，日本政府越来越重视推进电子、信息产业的发展，同时加强了以节省能源与促进替代能源为两大支柱的能源政策，使得日本能够顺利克服因石油危机造成的困难。 20世纪80年代日本产业政策理念是创造性知识集约化，重点是加强自主的技术开发。日本政府在《80年代通商产业政策构想》中提出来“技术立国”的方针，这意味着日本决心实现科技发展战略的目标。1986年的《21世纪产业社会的基本构想》中首次提出了日本产业结构变化趋势是国际协调化和创造性的知识融和化；产业政策主要目标是适应国际协调化的结构调整，提高产业和企业的灵活转换能力，确保就业流动性，维持地域经济活力等。从80年代开始，政府在提出产业结构知识密集化要求的同时，大幅度增加科技投资，主持或参与重点科技领域的科研工业，建立企业、大学、政府三位一体的“流动科研体制”。在日本政府的产业政策推动下，经过不断调整，日本的产业结构达到了比较合理、先进的程度，其产业的应变能力迅速增强。 20世纪90年代，日本泡沫经济破灭。从产业角度看，不仅涉及到产业客观正确规划，也涉及到政府产业政策行为本身，以及促进高新产业发展的环境建设。1994年6月日本政府提出了“新技术立国”的方针。1995年日本提出了《面向21世纪的日本经济结构改革思路》。1999年又提出了“产业技术产业创新基本战略”，加大创新产业的力度，促进风险企业的发展，拉动21世纪日本经济发展。虽然日本政府提出了“新技术立国”等方针，但是由于泡沫经济崩溃以后，日本经济陷人了长期萧条的局面，整个日本产业结构高度化的进程被迫推迟。 三、美、日两国产业政策的不同特点 （一）在产业政策目标上，美国仍是市场自由化程度最高的国家之一 美国联邦政府并没有明确的经济增长目标，相对而言，宏观经济的稳定更为重要。与此相反，日本政府的产业政策最大目标是实现经济快速增长。明治时期政府提出的“富国强兵”、“殖产业兴”和“文明开化”三大政策的目的就是要加速发展资本主义经济。二战以后，日本的工业技术水平和经济实力等远远落后于发达国家。在这种历史条件下，日本面临的主要任务是加速经济增长，摆脱经济落后状态。可以说，日本发展外向型经济的成功经验，是世界经济发展史上的“奇迹”。 （二）在实现政策的手段上，美国很少直接运用行政手段达到政策目标 美国即使使用经济手段也比较谨慎，以防止被支持行业和部门形成对政府的依赖，从而妨碍市场的公平竞争。与美国相比，日本政府对经济的干预程度要强得