海外安全管理
海外公共危机的应对
王宏伟（中国人民大学公共管理学院）
在经济全球化时代，整体化与碎片化同时存在。全球经济、社会交往空前密切的同时，经济区域化进程也取得了重大进展，各个国家、各国中的不同阶层都凸显了自我认同的特征，更加注重趋利避害，捍卫自身的利益。日益强化的民族主义势力可能在特定的经济背景下对某些国家、民族的经济行为产生怨恨，进而引发抵制、攻击行为，包括骚乱。
20世纪90年代，在亚洲金融危机的背景下，印尼出现了排华运动，大批华人在骚乱中丧生，妇女受到凌辱。近年来，针对中国海外公民的恐怖袭击与暴力不断，严重威胁着中国海外经济利益的实现。
改革开放以来，中国对外经济、贸易往来日趋频繁，越来越多的中国公民赴海外从事商业、贸易、投资、工程等经济活动。他们为当地的经济发展和中国的经济建设事业做出了不容置疑的巨大贡献。
与此同时，中国公民在海外受到伤害的人数逐渐上升。我国外交部领事司透露，2005年外交部参与处理的中国公民海外安全事件高达2.9万起，2006年和2007年超过3万起。其中，有相当一部分人是因为社会骚乱、商业排斥、劳资纠纷、绑架、恐怖袭击等原因而受到伤害（见表7-1）。
表7-1：中国海外经商务工人员安全事件表[1]
时间 地点 事由 伤害
2001年6月 菲律宾 武装分子劫持中国公司项目人员 4人遭劫持，2人被枪杀
2003年3月 斯里兰卡海域 海盗船炮击导致“福远渔225”号沉没 17名船员失踪或死亡，其中中国船员15名
2004年4月 伊拉克 武装分子劫持中国公民 7名务工人员被劫持 2004年5月 巴基斯坦 中国某勘察设计院汽车被炸 中国公民3死9伤
2005年11月 约旦 连环爆炸案 国防大学代表团成员3死1伤
2006年2月 巴基斯坦 中国某设计院工程人员遇袭 3人死亡
2007年1月 尼日利亚 中国工人遇袭事件2起 14名工人被绑架
2007年4月 索马里海域 海盗劫持中国台湾渔船“庆丰168号” 劫持13名中国船员，1人被枪杀
2007年4月 埃塞俄比亚 武装分子袭击中国公司项目组营地 中方9人死亡，7人被绑架
2007年7月 巴基斯坦 中国公民遇袭 3人死亡，1人重伤
2007年12月 阿尔及利亚 两次爆炸 中国工人1死7伤
中国在海外经商务工公民所遭受的安全事件主要发生于局势动荡的发展中国家，形式多为武装分子袭击我工程勘探、设计人员，进行爆炸或绑架。海盗对中国海外经商务工公民的人身安全也构成极大的威胁。在个体生命价值越加受到重视的今天，保护中国在海外经商务工公民的安全与合法权益是保护中国海外经济利益的重要组成部分，也对公共危机管理提出了新的挑战。
（一）海外投资与市场的安全
改革开放以来，中国的对外投资数量大为增加，中外商品交易日益频繁。“目前经外经贸部门批准在海外投资的中国公司已经超过7000家，投资合同金额高达130多亿美元。有关部门估计，中国境外所有投资项目的资产总和已达1500亿美元。如何采取有效措施、最大限度地保护这1500亿美元海外投资的安全，已经是一个关系中国经济的稳定和国际经贸关系正常发展的重要问题。”[2]为了保障中国海外投资环境和商品市场的安全，我们必须要具备强大的国防实力。
随着中国参与经济全球化程度的深入，中国在世界其他国家的投资与贸易不断增多，援建工程项目数量上涨。中国企业在“走出去”战略的引导下，在世界许多国家和地方都开展了自己的业务，为当地经济的发展做出了重要的贡献。此外，在世界其他国家，大量的华人商铺、餐馆等小型企业为当地的经济繁荣做出了贡献，也代表着中国的海外经济利益。 但是，由于种种原因，对中国的投资与贸易不满、甚至敌意者大有人在。例如，俄罗斯政府强行关闭了莫斯科的小商品市场，驱赶华商，令许多人血本无归。还有一些国家的公众认为廉价的中国商品存在“倾销”问题，抢了当地人的“饭碗”，进而对中国企业及商铺实施不法暴力行为，甚至爆发骚乱。我们捍卫中国在海外的经济利益，就要确保在海外投资、经营的中国公司能够正常运转。
威胁中国海外利益的公共危机
在大洋洲，针对华商的排华风暴接连不断。2000年6月，所罗门群岛因内战升级、国内陷入无政府状态，首都霍尼亚拉发生骚乱，许多华裔商店遭到打、砸、抢、烧，100多名华人在我外交机构的帮助下进行了紧急撤离。2006年4月18日，所罗门群岛因选举不公而再次爆发骚乱，紧邻议会的唐人街首当其冲。大部分华侨与华人的商店被打、砸、抢、烧。所罗门群岛的骚乱之所以波及华商，其主要原因是：尽管当地经济比较落后，但华商凭借勤劳和智慧获得了大量的财富，引起了当地人的嫉妒与不满。后中国政府紧急撤侨300多人。
2006年11月16日，汤加首都努库阿洛法因反对派不满政府改革而发生冲击总理办公室、议会大楼、财政部事件，商业设施也未能幸免于难。华人商铺被抢、被烧30家损失惨重。
2007年9月，巴布亚新几内亚发生排华骚乱，全国第三大城市芒特哈根多间华人商户及仓库被烧，许多店铺遭到抢劫和破坏。2009年5月13日，在巴布亚新几内亚首都莫尔兹比港，数百名暴徒袭击华人和华人商铺。次日，事件蔓延至巴布亚新几内亚第二大城市莱城。数千人涌进华人商业区，将商品洗劫一空。事件的根本原因是：随着中国在巴布亚新几内亚投资商铺的增多，许多当地人认为生计受到影响。而事件的导火索是：5月8日，瑞木镍钴(中冶)有限公司分公司一名当地工人受伤后，被公司方面送往医院。有人散布谣言称这名工人已经死去。10多名当地工人及村民情绪失控，到中冶公司工地进行打砸，导致30多人受伤，财物严重损毁。
在拉美，2002年7月，委内瑞拉安省巴塞罗那市发生30多间华人超市和百货商店遭抢事件，损失超过300多万美元。2005年11月29日晚至30日，委内瑞拉西部两城特鲁希略和巴莱拉又发生了两间华人商铺遭到哄抢的事件
在欧洲，2004年9月，西班牙埃尔切市发生火烧温州鞋城事件，卡车、店铺及仓库被烧，经济损失惨重。事件的主要原因在于温州协商以物美价廉占领了当地的市场。2005年11月，法国巴黎郊区因两名少年意外触电身亡而引发骚乱。在骚乱中，13间华人仓库被焚毁，损失超过300万欧元。2006年3月，葡萄牙开展所谓的“东方行动”，对中国餐馆进行拉网式的卫生检查，许多餐馆被罚款，甚至被迫关闭。2007年4月1日，俄罗斯政府宣布禁止外国人从事零售业，约10万华商廉价甩卖商品。俄罗斯政府强行关闭了莫斯科的小商品市场，变相驱赶华商，令许多人血本无归。
在中亚，2005年3月24日，吉尔吉斯斯坦反对派支持者在首都比什凯克示威游行，要求总统阿卡耶夫辞职。游行变为骚乱事件。在骚乱中，10多名华商受伤，200多家商户被抢，经济损失大约800万美元。暴行集中在福建、浙江商人集中的国英商贸城和新疆维吾尔族商人集中的麦蒂娜大巴扎。
目前，中国“走出去”战略实施的对象主要是发展中国家。也就是说，中国的海外经济利益主要表现在发展中国家中。许多发展中国家受西方殖民主义的压榨而产生一种受伤情结，并对中国投资的性质缺乏正确的理解。当中国的贸易、投资赢利时，它们会产生一种失落的心理。此外，中国企业及公民应该融入当地社会，特别是要通过承担一定社会责任的形势得到当地社会公众的认可。同时，中国企业及公民应了解当地政治生态环境，以及时地规避相关风险。
（二）海外承包工程的风险与危机
近年来，我国海外工程承包业务一直保持着较为强劲的增长势头。即便是在全球金融危机爆发之后，我国海外承包工程的整体绩效仍逆势上扬。根据商务部统计数据，2009年1至11月，我国对外承包工程业务完成营业额647.7亿美元，同比增长37.5%；其中，11月份完成营业额75.4亿美元，同比增长79.5%。新签合同额1065.1亿美元，同比增长20.9%。由此即可看出，我国海外工程承包业务总体规模庞大，发展速度较快。
但是，我国海外工程承包企业在其业务开展的过程所面临的各种风险也令人堪忧。近年来，我国企业的海外权益不断遭到侵害，工程人员遭绑架等突发事件屡有发生。为此，我们必须加强海外承包工程的危机管理能力，有效防范、应对各种可能发生的突发事件，保护我国海外企业职员的生命安全，维护我国企业在海外的合法权益。
海外承包工程具有其特有的国际性特征。这主要表现为：人员、机械设备的跨国调遣，工程材料及设备的异国采购和运输，合同实施过程中受多国法律制度的约束，使用合同规定的语言进行工作和交流，采用多种货币和不同的支付方式，国际政治、经济因素影响的权重明显增大，用于施工的技术规范和标准庞杂、差异甚大等。[3]为此，我方承包者必须承担较国内市场更多、更为复杂的风险。若这些风险得不到有效化解，极易导致工程承包业务陷入危机。 所谓“海外承包工程危机”，主要指我国企业在海外工程承包业务的运作过程中由于未能有效识别并化解各种风险因素而造成的企业人员伤亡、工程无法完工、发包方以各种理由拒付、延付工程款、企业效益亏损等不利局面。这可能会导致海外工程承包业务面临重大的挑战。一般而言，可能导致海外工程承包业务危机的风险因素主要包括:
1.政治风险
海外工程承包业务的开展首先需要一个基本稳定的政治和政策环境，即所在国政治稳定，政策具有连续性。如果所在国政治动乱，如发生游行、罢工甚至政治流血冲突等政治事件，必然会影响到我方企业的正常运营。另一方面，若所在国政府诚信缺失，政策无连续性和可预测性，如对外商投资企业随意调整税率、任意征收或国有化等，也极有可能导致我方企业蒙受损失。
2.社会风险
工程所在地的社会安全形势对业务开展也有不容忽视的影响。我国许多企业在中东、非洲等地区承揽业务。这些地区局势动荡，政府的合法性不足，社会治安较为混乱，偷盗、抢劫、绑架等恶性暴力犯罪频发。我方企业及其职工安全面临着极大的风险。近年来，先后发生了多起我方人员被绑架甚至遇害事件。例如，2008年10月18日，中国石油天然气集团公司的9名工人在苏丹西部地区遭武装分子绑架，其中5人遇害。
此外，我方企业组织管理理念、方式与工程所在国或地区文化、价值观念若有冲突，也会导致企业组织管理不能有效进行。当地民众的排外思想及其政府的纵容也极易导致我方企业蒙受重大的损失。
3、自然风险。在全球气候变化的背景下，极端天气事件发生的可能性加大。极端气候事件一旦发生必然会导致工期延误，这也是我方企业必须要考虑到的一点。此外，其他自然灾害也可能导致我国海外承包工程工期延误。如果企业对自然风险实现没有充分考虑，在签订合同的时候未对相关权责作出明确规定，则发包方极有可能以此为理由拒付、克扣或拖延支付工程款，使得我方企业蒙受损失。
4.合同风险 海外工程承包企业必须在所在国经济、社会环境中运营。所在国的经济、社会环境稳定与否，直接对企业运营、收益产生影响。若我方企业对所在国经济、社会基本情况没有较为细致、深入的了解，也会导致在与发包方签订合同过程中存在的风险加大。稍有不慎，诸如报价、结算、工期、相关权责及免责条款等的规定都有可能给我方企业造成重大损失。以合同结算为例，若合同中规定以所在国货币结算，则必须考察该国经济形势稳定与否，考虑到汇率变动与预期通货膨胀率，基于此提出合理的工程报价。否则，一旦汇率有较大幅度波动或发生严重通货膨胀，我方企业就可能遭受重大损失。例如，在1997年亚洲金融危机中，泰国政府放弃泰铢与美元的固定汇率制度，转为浮动汇率，导致泰铢大幅贬值。许多以泰国本地货币结算的我方企业损失惨重。
此外，若所在国市场萧条、产品和服务供给不足或技术水平较低、产品质量不符合规定、要求，也极有可能导致原材料采购困难、工期延误。若在签订合同过程中未与发包方就此签订相关免责条款，在工程结算中我方企业可能会承受不必要的损失。
5.组织管理风险
海外工程承包企业的自身的组织管理工作较国内企业可能更为复杂。诸如职务设置、人员招聘、薪酬福利、奖惩等组织管理的各个环节不仅要遵守我国法律，还必须严格依照所在国或地区法律行事。不仅如此，企业生产的组织管理工作也要考虑到当地的文化、习俗。这要求国内国内总部（母公司）赋予其驻外分公司较大的自主权，以根据实际情况灵活处理企业运行过程中的各种问题。但考虑到成本控制以及统一管理，总部不可能在其驻外分公司中重复总部职能设置，也不会为开展某一个国外业务另行设置科层管理体系，而往往实行项目管理或矩阵管理或二者的混合形式，总部对驻外分公司控制有限。这一方面有助于驻外分公司根据实际情况灵活开展业务，但同时控制不足也会加大各种风险，如无法控制成本、无法有效预防、应对驻外企业可能遭遇的各种突发事件等。
针对以上风险，我国的海外工程承包企业必须做到未雨绸缪，增强防范、应对各种突发事件的能力，以成功化解、管理各种危机，维护企业在海外的合法权益。此外，从某种意义上讲，做好海外承包工程的危机管理也是捍卫我国海外经济利益的必然要求。
（三）海外危机的应对。为了有效应对在国外发生的公共危机，我国在海外公民、企业应积极寻求我驻外使领馆的援助。我驻各国（地区）使领馆都建立和完善了相应的领事保护应急