论中国服务型政府建设的现状及未来

发展

摘要：构建服务型政府是近年来中国新一轮政府改革的目标，也是中国

政治学、行政学和公共管理学研究的热点问题。服务型政府是要求坚持

公民本位、以人为本的现代政府，坚持主权在民的民主政府，是服务公

共利益、捍卫公民尊严的公共政府，更是权力受约束的法治政府和有限

政府。服务型政府有利于保障公民的自由与权力，促进社会和谐，维护

社会公正，捍卫公民尊严，更有利于促进经济的发展与社会的繁荣。本

文通过对服务型政府进行理论概括，介绍迄今为止中国服务型政府的发

展现状，并结合有关文章，得出中国服务型政府的未来发展趋势及所需

采取的措施。

关键词：中国；服务型政府；现状；发展趋势

1、导言

建立一个运转良好的政府始终是人类的美好愿望和理想。人们为了

安全、秩序和有尊严的生活而建立政府，但是，并不是所有政府都能实

现人类的美好愿景。在人类漫长的发展史中，不同的历史阶段存在着不

同的政府模式，其中一些能够实现人类的期待，满足人类的公共需求；

而另一些非但不能实现是，甚至与人类建立政府的初衷背道而驰。人类

政治生活文明化的过程，实质就是在这些不同政府模式之间进行“优胜

劣汰”的过程。

上世纪70年代末，一场声势浩大的公共管理改革浪潮在全世界范围

内兴起。在西方，这场改革运动被看作是一场“重塑政府”和“再造公

共部门”的“新公共管理运动”，简而言之，就是改变政府传统的公共

管理模式，转变政府的职能。新公共管理运动对传统的行政管理进行了

反思，主线是调整政府和社会管理公共事务职能之间的关系，重塑政府

管理自身和社会事务的手段、过程和模式，解决新时代背景下政府管理

社会和自身事务所面临的一系列问题。直至上世纪80年代，新公共管理

范式实现了转变，公共服务理论也不断发展成熟。新公共管理理论以经

济、效率和效能为基本价值，提出“重塑政府”的观点，要求建立以服

务为导向、以公众为顾客的新政府治理理念，重新部署政府的公共服务

方式，增强政府与公共消费者之间的联系1。因此，在这种情况下，建

设服务型政府成为国家建设的一个重要目标。

2、中国服务型政府建设现状

（1）中国服务型政府发展的背景改革开放以来，中国逐步形成一个“经济建设型政府”模式，政府

长期主导资源配置，并将掌握的资源主要运用在经济领域，这使政府充

当了经济建设主体和投资主体的角色，这种模式造成了经济与社会发展

失衡、经济发展和生态环境的失衡等等现象。所以，中国改革发展研究

院院长迟福林认为，从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”是

中国市场化改革的必然选择。公共服务型政府并没有否定“以经济建设

为中心”，而是抛弃了政府把主要精力用来直接搞投资建设的做法，主

张政府为作为微观经济主体的企业创造良好的经济社会环境，以实现经

济社会协调发展2。

北京大学政府管理学院谢庆魁教授指出，服务型政府的提出适应三

大需要：一是经济体制改革的需要；二是社会转型的需要；三是政府改

革的需要。官僚型政府发展的下一步就是服务型政府，“服务型政府要

求行政体制和机制转变，也就是结构功能和运行方式的转变，强调政府

为所有人服务，为一切对象服务”3。

我国建设服务型政府有着实在的实践基础，首先，社会主义市场经

济体制初步建立，市场经济得到迅速的发展，逐步探索出一条适合中国

实际的社会主义市场经济体制发展道路。于此同时，行政体制改革与政

府职能调整也在逐步适应市场发展的要求，政府及时转换角色，增强学

习能力，吸取西方国家的经验和教训，在制度设计和安排时注意协调好

与市场之间的关系，使政府职能的调整能够与市场经济的发展相互协

调、相互促进；其次，社会力量不断成长和发展，公民素质和参与意识

不断增强，为建设服务型政府提供了动力；再次，信息技术迅猛发展，

为实现服务型政府提供了坚实的技术基础。

（2）中国服务型政府的定义

虽然对服务型政府的关注越来越多，但国内学者对服务型政府概念

的界定并不统一。一些观点从政民关系角度出发，认为“服务型政府是

在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通

过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务

责任的政府”4；一些观点从转变政府职能角度出发，强调政府的公共

服务职能，认为服务型政府是指政府以原来的控制管理为要务转变为传

输服务为要务，管理目标由经济领域转移到公共服务领域，尤其应该提

供私人和社会无力或不愿提供的，却又与公共利益相关的非排他性服务

5；一些观点从政府服务的性质、方式角度来理解，认为对具有强制性

和普遍性的政府而言，服务型政府应强调提供公共服务应尽可能地以自

愿为基础6。还有一种观点从系统角度对服务型政府定义，认为它是一

个由理念、体制和管理方式三个具有极强内在逻辑性的板块组成的整体，不仅包括政府机构调整、职能变化、权责体系重构，而且必须对政

府与外部关系做出重大调整7。

2005年，北京大学政府管理学院、北京大学政治发展与政府管理研

究所联合举办了“服务型政府与和谐社会”学术研讨会。会上一些学者

提出，服务型政府的特质是：有限服务而非无限服务，平等服务而非差

别服务，依法服务而非特别服务，积极服务而非消极服务。服务型政府

的四大行为要素是“问政于民、决政于共、行政于和、监政于公”。也

有学者提出，建构服务型政府的前提是建设民选政府，核心是建设有限

政府和责任政府，关键是推进具体的制度建设。一些与会者还提出，建

设服务型政府不能仅仅停留在“政治口号”层面，应该要通过政府改革

和创新使之逐步制度化。实践表明，仅仅停留于提出新的政治口号而不

立足于制度建设，结果只能是社会在新一轮的等待和期望之中错失建设

服务型政府的良机。从制度上讲，建设服务型政府就是要建设民选政

府、有限政府、责任政府和绩效政府8。

由于服务型政府是民主政治的本质要求，是公仆身份的确认，它的

核心价值是“以人为本”，它的职能基础是法治政府与责任政府，它的

生命力在于公平性和公正性，因此，综上所述，本文将服务型政府定义

为在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，

通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，以公共

利益为目标，以满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求

为己任，具有公共信用并受到公民支持的公开透明、民主开放、廉洁高

效、依法行政、公平公正、诚实守信，并以实现服务职能、承担服务责

任的现代政府模式。

（3）中国服务型政府建设的成果

近年来，我国政府管理创新步伐不断加快，力度也越来越大，积累了

很多经验，采取了很多行之有效的措施，取得了很大的效果：

3.1推行政府绩效评估和行政问责制度。近年来，福建、浙江、上海、

江苏等省在推进机关效能建设方面做了很多探索，初见成效。这些省

份按照科学性、系统性、先进性、合法性和实践性的要求，建立了政

府绩效管理制度的基本框架，确立绩效目标、绩效责任，再造行政流

程，开展绩效评估和行政问责，把治庸治懒治繁和自身建设能力结合

起来，不断推进政府职能转变、工作方式转变和作风转变，提高了政

府执行力和公信力。

3.2探索行政要素的优化组合。深圳市在十六大之后，积极探索决策、

执行、监督适度分开、相互制约又相互协调的科学有效方式，大部门

制改革力度大，启动 法定机构试点改革，探索建立公共服务的新型组

织形式。四川各市县推进标准化政务服务建设，实现了行政审批、办事制度、服务方式、政务服务中心场地、政务服务中心设施等五个标

准化，把体制创新和机制创新有机结合起来。

3.3政府管理创新与依法行政良性互动。国务院先后两次修订了工作规

则，先后提出了科学民主决策、依法行政、行政监督三项准则和推进

政府公开、加强廉政建设两项准则，出台了推进依法行政与规范政府

自身行为的重要法则和规定性文件。政府管理创新的实践为制度建设

提供了新鲜的、坚实的立法基础，而制度建设又为推进政府管理创新

提供了重要的法治保障，这是我国在不断推进和深化政府管理创新的

实践过程中所积累的重要经验。

3.4改革行政审批制度，努力改变政府的“管制”性质。行政审批制度

是成熟的市场经济中政府干预市场的必要手段，南京市政府从2002年

以来两次清理消减行政审批967项，市级审批已经精减了2/3，福建省

到2003年1月底，省级政府部门共减少行政审批事项602项。各级政府

在减少行政审批的基础上，把服务的原则体现在审批过程中，普遍设

立“一站式”服务中心和窗口，改善政府行政人员的作风态度，改造

服务流程，即方便公民也提高政府办事效率。

3.5简化政府工作程序，再造服务流程，实现政务服务便捷化。中国服

务型政府建设中一个突出的方面是通过建立政务超市、行政服务中

心，采取一站式办公等方式，改革办公模式，简化服务流程，为公民

提供更方便、快捷的服务。政务超市始于2000年南京市下关区，截至

2002年底，全区政务超市受理服务事项127921件次，办结率为

96.88%，不仅缩短了办事时间，更缩短了政府与公民之间的心理距

离。北京市怀柔区政府2003年以来推行“全程办事代理制”，在政务

超市的大厅制、窗口制和一站式办公制基础上，建立严格的代理制，

进一步克服了政务超市中存在的问题。

3.6推行政务公开，扩大公民知情权。扩大公民知情权是建设服务型政

府的重要一环，政务公开是公民参与社会管理的基础，也是政府有效履

行公共服务职能的重要保障，政务公开成为建立服务型政府极具震撼力

的改革内容。重庆市政府通过政务公共信息平台，使政务信息公开披

露，深圳市从2000年起举行了各种听证会，扩大公民参与。

3.7借助于电子政务开创高品质的服务行政。以上海市为例，其门户网

站“中国上海”集中了全市工商、财政及社保等全部政府部门的网上便

民服务功能，成为为公民提供服务的总平台。它发挥了信息传递、政务

公开、便民服务、功能聚集、联系群众等作用，提高了政府综合服务能

力。中央与地方工商、海关、国税和地税等部门也纷纷推出各种网上办

公业务。电子政务从满足公众需求出发、建立更好的服务体系，在信息

传播、政务公开和方便公众等方面发挥了越来越大的作用。