第三章应急管理概述
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课程名称（Course Title: ）：公共安全管理概论
本章题目（Session Title）：应急管理概述
时间：4学时Time: 4 hour 教学目标Objective(s):
1. 应急管理的定义及特征
2. 应急管理的发展阶段
3. 应急管理与风险管理、危机管理
任务Scope:
1）让学生了解并记住应急管理的定义,理解应急管理的主要特征;
2）让学生全面了解应急管理的发展历史;
3）从狭义的角度理解应急管理、风险管理和危机管理的关系。
阅读资料Readings:
闪淳昌, 薛澜, 等. 应急管理的理论与实践, 第二章[M]. 即将出版.
陈安. 现代应急管理理论与方法[M]. 科学出版社, 2009.
总的要求General Requirements:
从应急管理的基本概念和发展历史方面，全面理解应急管理的基本概况。
教学目标1 Objective 1 应急管理的定义及特征
要求Requirements:
让学生了解并记住应急管理的定义,理解应急管理的主要特征。
备注Remarks:
1.1 应急管理的定义
应急管理是为应对突发事件而开展的管理活动，旨在保障公共安全，避免或减轻因突发事件所造成的生命、财产损失和社会失序。
1.2 应急管理的内涵
从管理主体上看，应急管理强调“政府主导、社会参与”。
我国《突发事件应对法》第七条和第十一条规定：
第七条：县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。
第十一条：公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。
从管理客体上看，应急管理强调对突发事件的综合管理。
我国《突发事件应对法》第三条将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，应急管理是对上述四类突发事件的综合管理。
从管理过程上看，应急管理强调对突发事件全过程的管理。
我国《突发事件应对法》的规定：应急管理包括突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个过程，使突发事件应急管理工作贯穿于各个过程，并充分体现“预防为主、常备不懈”的应急管理理念。
1.3应急管理的外延
应急管理重在思想而不仅是手段
预防为主，应急为辅
1.4 应急管理的特征
从公共管理角度来看，“应急管理”主要具有以下特征：
1）应急管理是政府的基本职责
2）应急管理的公共性
3）应急管理的“政府失效性”
教学目标2 Objective 2 应急管理的发展阶段
要求Requirements:
让学生全面了解应急管理的发展历史。
备注Remarks:
2.1 三阶段（三时期）-闪淳昌
应急管理是以政府设立专门的管理机构、或明确原有相关机构的应急管理责任为开端的。
以此为标准，可将应急管理的历史划分为三个阶段。
2.2四个里程碑-陈安
1）1979年美国联邦应急管理局（FEMA）的成立
从基础上解决了突发事件应对过程中各相关部门的职能不统一。
2）2011年美国9.11事件
将国家安全与公共安全合二为一。
3）2003年席卷全球的SAS
突破了EM的地域限制
4）美国Catrina飓风
FEMA的再生
2.3 我国应急管理的发展
1）从建国初到2003年：经验性、临时性
虽然经验很多，但是也没有专门的应急管理体系，反应机制是典型的“撞击—反应”模式，应急的重心是救灾救援，突发事件的前期准备与预防预警、后期的恢复重建工作没有受到重视，现代意义的全程应急管理体系建设处于空白状态。
2）非典到《突发事件应对法》出台：制度化、专门化
2003年7月28日，政府第一次把非常态管理提上议事日程，这是我国应急体系建设的第一个里程碑。
随后，国家提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题，国务院办公厅专门成立“突发公共事件应急预案工作小组”，重点推动突发公共事件“一案三制”工作。
到2005年底，我国突发公共事件的应急预案体系框架基本建成，这被认为是我国应急管理体系建设的第二个里程碑。
2006年5月，国务院应急管理办公室成立，隶属国务院办公厅，直接向国务院总理负责，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。
这一举措被认为是应急管理“常态化和专门化”的一个标志。
2007年8月30日十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国突发事件应对法》，并于同年11月1日起施行，标志着我国应急管理法律体系基本建成，被认为是我国应急管理体系建设的第三个里程碑，3）2007年11开始：发展与完善
2.4 民防
1）什么是民防
民防任务是指在保护平民居民不受危害，和帮助平民居民克服敌对行动或灾害的直接影响，并提供平民居民生存所需的条件的某些或全部下列人道主义的任务。
这些任务是：（一）发出警报；（二）疏散；（三）避难所的管理；（四）灯火管制措施的管理；（五）救助；（六）医疗服务，包括急救、和宗教援助；（七）救火；（八）危险地区的查明和标明；（九）清除污染和类似保护措施；
（十）提供紧急的住宿和用品；（十一）在灾区内恢复和维持秩序的紧急支助；（十二）紧急修复不可缺少的公用事业；（十三）紧急处理死者；（十四）协助保护生存所必需的物体；（十五）为执行上述任务、包括但不限于计划和组织的补充活动。
2）民防的公共安全管理职能
(一) 保护人民对付敌对行动或者灾害的影响；
(二) 援助人民从敌对行动或者灾难的实时影响中重建；
(三) 为人民提供必要的生存条件。
3）民防的发展
民防萌芽于第一次世界大战期间。
第二次世界大战中，由于双方都把削弱或保护战争潜力作为赢得战争胜利的重要手段，空袭的规模和范围达到了空前程度。
冷战结束后，民防工程的地位作用不仅没有降低。
4）民防对公共安全管理体制进步的贡献
首先，民防使政府公权力开始制度化地应用于民众安全方面；
其次，民防体制为公共安全管理奠定了组织、干部和物质基础；
最后，民防唤醒了全社会的公共安全意识。
5）民防与公共安全管理职能的区别
第一、管理的范畴不同：
公共安全管理是对公共安全的全方位管理，民防只是或主要是对战争状态造成危及公共安全事件的管理。
因此，公共安全管理是长期的、永久的；民防则是短暂的、与战争状态相联系的。
第二、管理的目的不同：
公共安全管理的实质是政府公权力用于对公共安全的保持、保护和重建，它追求的目标是全民福祉，所有危及全民幸福的重大应急事态和突发事件都是管理对象，社会只是作为人民生活和生存的环境，对社会稳定的追求属于第二顺位。
而民防原始追求的目标是保护国民的士气和国家的战力，以及由此作为保障政权的稳定和政府的统治，后来才逐渐具有其它意义。
第三、管理的深度不同：
民防注重的是民众的生命安全，公共安全管理既注重民众生命安全，也对其财产、生活和生产秩序、生命线的基础设施给予相当关注；它不仅重视灾难应变，而且重视减灾、重建和人道的精神康复。
教学目标3 Objective 3 应急管理与风险管理、危机管理
要求Requirements:
从狭义的角度理解应急管理、风险管理和危机管理的关系。
备注Remarks:
3.1从广义上看
应急管理还涉及风险管理与危机管理。
简而言之，从突发事件的分期，也就是从管理流程上来看，应急管理往前可以延伸至风险管理；从突发事件的分级，也就是从管理的紧迫度、强度和不确定性来看，应急管理在纵深上可扩展至危机管理。
3.2 狭义的角度来理解
应急管理工作的起点是预测预警阶段，虽然目前应急管理工作范畴已经向“预防”环节全面延伸，但管理对象的侧重点仍是突发事件。
此处将从狭义的角度来分析应急管理与风险管理、危机管理的联系与区别。
但值得注意的是，具体实践中的应急管理工作应当将后两者全面纳入应急管理范围。
3.3 风险与风险管理
风险定义：某一特定危险情况发生的可能性和后果的组合。
“风险”包括两个基本要素：不利后果与可能性。
其中，“不利后果”包括主观和客观两个方面，即可能产生的客观损失（人员伤亡、经济损失、环境影响等）和可能造成的主观影响（人群心理影响、社会影响、政治影响等）。
风险管理的对象是“风险”，其主要特性是对不确定性和可能性（风险）进行管理。
3.4 危机与危机管理
危机是指对社会安全秩序及其他价值可能会造成特别紧急和严重的威胁，具有高度的不确定性，但同时又具有一定的“机遇性”，急需组织紧急决策处置。
因此，危机兼顾了“风险”与“事件”的特性，危机管理贯穿在风险管理和应急管理的整个过程中。