专题之二
农业政策的本质及内涵
政策是国家、政党为实现一定目标而制定的行为准则。

一．政策的本质属性：
为了实现社会、经济、政治、文化等方面的发展目标，政府凭借权力，通过政策来规范个人、家庭、企业、社会团体的行为和政府部门的行为。

因此，为了实现政策目标而采取的措施和行动也包括在政策范畴之中。

１．政策具有鲜明的阶级属性：
政策是统治集团实现本阶级利益的一种工具。

任何一个阶级社会的政策都是为统治者服务的。

２．政策是社会各利益体共同作用，以政府活动为主体的协调行为的规范准则。

３．政策的导向性
政策主要是在一定信念、价值观和目标基础上的有计划的工作。

二．政策的逻辑体系与分类
1．逻辑体系：
政策背景、政策目标、政策手段。

政策背景：是政策的起点，是作用的对象及其周围环境的现状；
政策目标是终点，是作用对象后希望（预期）的理想状况；
政策手段：是起点到终点的桥梁，是改变现状到理想状态的措施。

2．政策背景与政策目标的同向性
全世界各国政府对社会生活的政策干预趋向全面化。

随着经济化的全球化，人类面的资源、环境问题随全球化加深；科学技术、社会和经济发展中的问题，
都日益具有全球性质。

因此，政府和个人、家庭、企业、社会团体之间的交换活
动也逐渐超越国界，一些政策的制定、执行和检查修正必须放在全球的背景之上，
在地区和世界范围内相互协调。

由此，政策目标的确定是依据背景而定。

在全球一体化的今天，必须考虑全球范围、地区发展协调和可持续发展与全社会的协调发展四个方面。

三．政策科学
政策科学是人们对政策运动规律的总结。

拉斯韦尔（H.Lsswell）<U.S.A>最早提出“政策科学”的概念。

1951年美国政治学家拉斯韦尔与勒恩（D.Lerner）合著《政策科学：近来在范畴和方法上的发展》一书为政策科学诞生的标志。

政策科学主要研究政府制定政策、运用政策管理国家和社会等腰三角形的一系
列行为。

四．农业的概念、地位和作用
农业是农业政策作用的对象。

1．农业的概念：
农业是人类利用太阳能，依靠生物生长发育机能以获取劳动产品的社会物质生产部门。

1）农业与其他部门相比具有其显著的特点。

而最根本的特点是经济再生产和自然再生产过程相互交织在一起。

2）其他特点：
（1）土地不可替代；（2）自然环境对农业的较强影响力；（3）农业生产周期长；
（4）农业生产时间和劳动时间不一致；（5）农产品体积大、价值低、难储运、
易腐烂；（6）农业生产单位以农户为多数，规模小。

2．农业的地位：
农业是国民经济中最重要的物质生产部门，同时也是最古老、最基础的部门。

[农业的发展，其他部门才得以发展。

如果没有农业劳动生产率的提高，农业剩余的增加，其他国民经济部门生产和发展是不可能的。

一个国家的工业化的最终实现，有耐于农业问题的彻底解决。

这是全世界发展的一般规律。

]
1）国民经济现代化早期（一期）：
农业是国民经济中的主要部门，其他国民经济部门的发展有赖于农业发展。

这一阶段，农业为整个国民经济的发展积累资金，提供原始积
累。

例如：1949—1979年的30年中，建国以来国有资产积累（79）为7900亿元，全部来自于农业积累（产品之剪刀差）。

2）保护农业发展（二期）阶段：
随着经济发展，农业发展速度变慢，农业在国民经济中的份额（比重）不断下降，国家开始实行保护农业发展，经策、财政、社会财富再
分配实行支持农业、发展农业的方针。

3）我国的进程：
公元2000年以前，我国完全处在第一阶段。

2001年后，以费改税、退耕还林、退耕还湖为标志，开始全国范围内从第一期向第二阶段过渡。

3．农业的作用
一个国家的社会生存安全全靠农业。

繁荣和经济发达程度依靠二、三产业。

1）为社会发展提供安全保障。

（1）农业是人类的衣食之源。

（2）农产品的充足、稳定供给是人们生活稳定的保证，也是国家安全的
保证。

2）为经济发展做出要素贡献。

在贫穷向富裕的发展过程中，农业的重要贡献突出表现在：为其他经济部门提供土地、资金和劳动力等生产要素。

3）为农业以外的经济部门提供市场。

4）为经济发展提供紧缺的外汇。

5）为人类提供良好的生态环境。

农业是国家的绿色资源，是自然景观、乐生环境的供给者。

五．农业政策的本质与涵义。

1．农业政策：
是政府为了实现的一定的社会，经济及农业发展目标，对农业发展过程中的重要方面及环节所采取的一系列有计划的措施和行动的总称。

农业政策的主体部分从属于一般经济政策，属于部门经济政策，是公共政策的一个重要组成部分。

2．农业政策的目标：
保持农业生产长期稳定增长（可持续发展）。

通常在农业的生产结构，组织形式，资源配置以及生产要素和产品流通等领域制定一系列相互联系的政策，引
导市场中各行为主体做出符合总体利益的决策，并且保障最终目标的实现。

3．涵义：
因为农业、农民、农村三个方面的问题的密切关系，广义的农业政策涉及“三农”和农村的其他领域。

例如：农业环境和农村社会发展政策就超出农业生产和经济范畴。

4．特点：
1）农业的特点决定政策特点：
（1）农业是弱质产业，动植物自然生产的制约性，规模小，难以竞争，缺乏竞争力；
（2）农产品关系人们生存，供给量与价格不能出现大波动；农产品供给与价格变化可引起社会安定局面变化；政府确保农业市场地位和竞争力是确保社会
与经济稳定的一个必要工作。

2）农业生产关系决定政策特点：
（1）农业生产者精心投入脑、体力和时间、资金、自然资源等；
（2）农业生产的生物生产难以标准化；
（3）农业生产的组织形式多样化；
（4）生产资料的不同占有形式。

3）农民随经济发展，其收入递减趋势是政府必须解决的职责；
4）农村人口非农化（城镇化）滞后于国民经济发展，是政府调控中的一大艰巨
任务。

（1）人口转移是一个庞大而复杂的社会问题；
（2）人口非农化依赖农业的积累盈余，同时减少农村财富的衰减农业效应。

（3）非农化对农业劳动力的素质呈现负面影响。

5）农业经济比重下降与农村人口非农化带来的边缘化效应。

5．重要性：
1）农业政策是调控国民经济平衡与可持续发展的主要手段之一；
2）农业政策是确保社会经济可持续稳定发展和国家安全的重要手段；
3）农业政策是确保农业、农民、农村繁荣发展的有力保证。

六．政府、市场与农业政策
1．政府政策的作用与局限
从农业政策的重要性，我们可基本了解政府的重要作用范围。

但政府介入市场、干预市场机制为基础，协调局部与整体利益的矛盾，遏制或限制市场自发运行产生的经济波动和农业这一脆弱的经济部门的损害，确保以农产品为主的公共产品的持续稳定供应。

但是，政策干预也有显见缺陷。

1）政策的制定和实施是一种政治和行政行为，目标不能与市场经济的理想目标
完全一致；其措施不能完全与市场机制相容；
2）政策是由人制定与实施的，因此政策制定与实施者的思想理论素养、方法有可能造成政策的局限或失败
3）政策的制定过程、执行与修正过程与市场和国民经济总体发展和局部地区具体情况不一定完全相符合；超前、滞后及片面性均影响实际执行效果，导致制定政策目标不能实现。

2．市场经济条件下的农业政策
1）市场经济体制下政策形成的逻辑起点
生产力达到一定发展水平，经济的进一步发展必须以市场为导向。

因此，市场机制与运行中不足的方面（负面）影响，需要政府政策调控，补救市场失灵或局限性。

3．市场的缺陷
1）市场机制本身不能解决社会目标问题
（1）市场经济中，各决策主体追求自身效率，追求自身资源的最优配置和
利益最大化；
（2）市场调节可能造成对社会公正的严重损害，或激化社会矛盾。

2）市场经济无法承担公共职能
（1）公共产品的外部性特征，决定私人产品，生产部门不愿生产、提供或
不能生产、提供。

（2）公共产品需要政府运用行政、经济和法律手段提供。

3）市场经济的调节作用具有一定盲目性
市场机制是自发运行的，难以避免盲目性，甚至出现无政府状态，带来社会的不稳定。

4．政府干预的必要性：
通常采取法律、经济和行政手段对农业实行（“三农”）干预，主要有：1）为农民直接提供补贴：
2）提供农业信贷服务；
3）加强对农产品市场的宏观调控；
4）提供农业教育的科技服务；
5）对土地资源和环境资源进行保护；
6）对水利建设的投资、维护和保护；
7）减实、抗实和救济扶贫等；
8）建立农产品储备制度；
9）实行食物分配计划。

5．干预应达到的目标
1）提高劳动生产效率；
2）增加和稳定农民收入；
3）确保农业和农村的持续发展。