第四章公共政策的本质、构成与功能第一节什么是公共政策一、决定、决策、对策、政策、公共政策这几个概念的界定。

（一）决定1.决定，英文作Decide（动词）、Decision（名词）。

《现代汉语词典》的释义为：①对如何行动做出主张；②决定的事项。

2.作为一个动态过程的“做决定”（decision-making）是一个有目的的活动过程；而作为其结果的“决定”（decision）则是在多个可供选择的方案中选中一种。

3.在政治生活与公务事务中，做决定、决定，常常在同一含义上替代“决策”、“政策”而得到广泛使用。

（二）决策1.决策，英文作Policy-making，也就是《现代汉语词典》释义的“决定策略或方法”；英文又作Making Policy，也就是上述词典释义的“决定的策略或办法”。

2.决策就是人们为了某种目的而预设一个目标或目标体系，并为实现这一目标或目标体系采集有关信息，经过对信息的加工、整理，制定出若干实现目标的行动方案，然后加以分析、比较，择定最佳方案。

简单地说，决策就是从多个可能实现同一目标的方案中进行选择，优化出最佳方案。

3.决策是由决策者、决策对象、决策信息、决策方法、决策结果五个基本要素构成的一个动态的过程。

（三）对策1.对策的基本含义就是“应对的策略或办法”。

与这一含义相近的英文词是Strategy——词典的解释是“管理或规划的技巧”（Skill in managing or planning）。

2.由于所有的决定、决策、政策都是应对既定问题的办法或技巧，在内涵上与对策是相通的，所有对策这一概念在一般情况下是可以与决定、决策、政策等概念相互替代的。

（四）政策1.政策，英文作Policy，其含义有广、狭之分。

（1）关于广义的“政策”概念，美国著名政治学家卡尔·弗雷德里奇（Carl J. Friedrich）把政策看做“在某一特定的环境下，个人、团体或发有计划的活动过程。

提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的”。

从广义上说，政策可被界定为：人们为实现某一目标而采取的行动方案。

（2）狭义的“政策”概念：国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上的目的，根据历史条件和当前情况制定的一套措施和办法。

这个定义将政策主体确定为公共权力机关或政党。

2.一般意义上的政策、对策、决策、决定，具有共同或共通的含义；而特殊意义上的政策、对策、决策、决定，即当主体被限定为国家、政府、公共权力机关时，指的都是公共政策。

3.此外，也可以做这样的界定和区分：政策具有总括性和指导性，为对策、决策、决定提供一定的原则；而对策、决策、决定则具有微观性、操作性和技巧性。

（五）公共政策1.公共政策，英文作Public Policy。

在公共政策学发轫和发展的历史上，美国学者对如何界定它，做了很多探讨。

（1）艾斯顿（Rober Eyestone）的定义最为宽泛。

他认为：“从广义上说，公共政策就是政府机构和周围环境之间的关系。

”这一定义的外延太宽，难以确定它的内涵。

（2）拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）和卡普兰（A. Caplan）的定义是：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。

这一定义强调了公共政策是一种以特定目标和价值为取向的行动计划，这是可取的，但是忽略了公共政策的其他一些本质特征。

（3）戴伊的界定是：“公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事。

”他解释说，这个定义“既包括了政府的行为，也包括了政府不行为。

政府无力行为正如其行为，可能同样对社会产生重大的影响。

”这一定义强调了政府无为所具有的政策意义和作用，对于政策研究和政策制定很有启示；但其不足之处是忽略了政策的实施过程，忽略了决定要做的事情和实际所做的事情之间存在着距离。

（4）安德森将政策与公共政策做了正确的区分，把公共政策界定为“由政府机关和政府官员所制定的政策”。

他说，公共政策的特点，就在于它是由戴维·伊斯顿称之为政治系统中的“权威人士”制定的，而政治系统中的绝大部分成员认为自己对他们处理着的政治系统中的日常事务负有责任，并承认这些活动对自己的约束力。

（5）彼得斯（B.Guy Peters）认为，公共政策是“政府活动的总和，无论行为是直接的还是通过代理，因为其行为对公民的生活产生影响”。

（6）格斯顿从政策的主体与客体之间的互动的视角，将“公共政策”定义为：由那些掌握或影响政府正式职能的人们所作的基本决策、承担的义务和他们的行为的结合。

（7）林恩的“公共政策”定义是：“公共政策可以被描述为不同个体所构成的扩散过程的产出，这些个体在一个正式组织占主导地位的小群体中相互作用。

这些组织在一个由政治制度、各种规定和措施组成的体系中运行，它们都处于社会和文化的影响之下。

”该定义的关键特征是：第一，公共政策是政府的“输出信号”；第二，输出信号的过程被描述成扩散的过程；第三，公共政策的制定不是在真空中产生的，它受到组织、机构、利益集团的限制，甚至会受到社会和文化的影响。

（8）后现代主义者斯通和福克斯等都对“理性客观分析主义政策分析”持批评态度，斯通认为政策话语内在地就是政治的，它只能发生在不同于商品市场而是与希腊城邦相似的政治社会中。

福克斯等认为“公共政策不是纯粹理性发现客观真理、然后由政府从真理中推导出相应的、正确的解决方案的结果”，主张“最好把公共政策的形成、实施和管理理解成能量场，它是形成围绕着…下一步我们该做什么‟这一问题而松散地组织在一起的人类意向性的交叉点。

”（9）伊斯顿于1951 年，把“公共政策”界定为“对一个社会进行的权威性价值分配。

”他解释说：“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。

换句话说，……一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动。

”2.西方学者有关公共政策学的研究成果被引进中国以后，中国学者综合这些学术文献中对公共政策所做的界定，提出了能够全面地揭示“公共政策”概念内涵的定义。

（1）台湾中兴大学张世贤教授认为：“公共政策乃政府为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程，所产出的策略”。

他说，对公共政策的界定，可归纳为以下三个不同角度：①以目标取向（Goal-Oriented）来界定：公共政策是达到公共目标所采用的策略；②以问题取向（Problem-Oriented）来界定：公共争吵是政府解决公共问题的策略；③以过程取向（Process-Oriented）来界定：公共争吵是政治过程的产出。

（2）国家行政学院张德信教授认为，“所谓公共政策是指一个国家的公共权威机关为了解决特定的公共问题而表明的行动意图或如何行动的计划。

”（3）国家行政学院张金马教授给公共政策下的定义是：“党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行动的准则或指南。

其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。

二、对公共政策概念的界定1.我们对公共政策给出如下定义：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。

2.这个定义所揭示的公共政策的内涵有如下几点：（1）公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态，它具有决定、决策、对策、政策的一般特征。

（2）公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现。

（3）公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系，是前者能够不能够以及可以在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益。

（4）公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。

公共问题的提出来自政治系统的环境的挑战以及政治系统自身的维持和存续的需要，公共目标的设定标志着公共政策是一种有明确方向的活动；谋求公共利益的实现是公共政策的灵魂和目的。

（5）公共政策是一种权威性的价值分配方案。

它通过规范和引导公私部门、公民个人的社会行为，有效地分配自然的和社会的各种稀有资源。

（6）“公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。

积极形式的政策，包括政府为解决某一特定的问题而公然采取的行动。

消极形式的公共政策则包括，政府官员就人们要求政府介入某一事务，作出的不采取任何行动、不做任何事情的决定。

第二节公共政策的本质和特征公共政策有其社会本质和认识论本质，并从其本质派生出公共政策的基本特征。

一、公共政策的产生与发展（一）公共政策的产生1.公共政策的产生须有三个初始条件，或者说须具备三个核心要素：（1）公共问题的形成。

（2）公共决策机关的产生。

（3）公共强制机构的出现。

2.公共政策是随着国家的产生而产生的，是作为统治阶级治理国家与社会、实现其阶级意志的工具而产生的。

（二）公共政策的发展1.公共政策是一种国家和政府行为，它随着生产力和生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动的演进、社会形态和国家形态的变迁而不断发展。

2.在奴隶制社会和封建制社会，社会生产力虽有进步，但是社会经济在总体上则是自然经济；国家形态虽日趋发达，但是基本的是政治体制是君主制，统治者的理念是“家天下”、“朕即国家”，国家和政府的政策不以公共利益而完全以统治阶级乃至某一统治集团的利益为根本诉求。

3.近代以来，特别是产业革命以来，科学技术日新月异，生产力不断地获得解放，社会生活越来越丰富多采，国家形态和政府体制发生了天翻地覆的变化。

所有这些，都推动着公共政策在内容和形式上转变成现代公共政策。

4.公共政策的这一转型或发展，主要表现在四个方面：（1）在公共问题的形成过程中，公民参与所起的作用越来越大。

（2）现代国家和政府制度的基本理念是主权在民。

（3）在奴隶制社会和封建社会，国家和政府几乎以执行政治统治的职能为唯一职能，而执行社会管理的职能也以维护和巩固政治统治为目的。

现代国家和政府，越来越注重于执行社会管理的职能，而其目的不仅是维护和巩固政治统治，而且是推动经济和社会自身的发展。

（4）传统的公共政策的质量，取决于少数统治者个人甚至最高统治者一个人的品格、智慧、学识和视野等因素；现代公共政策的质量，特别是自第二次世界大战结束以来，世界主要国家的政府和人民越来越清楚地认识到取决于政策过程的科学化和民主化。

于是，有关公共政策的科学研究越来越与实际的政策过程相结合。

二、公共政策的本质（一）公共政策的社会本质1.现代公共政策具有多种规定性，而在这些规定性中起决定性作用的则是：公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。

而这一起决定作用的规定性就是公共政策的社会本质。

(1)所谓一定的目标，首先是据有公共权力的个人与群体从他们理解的公共利益出发所界定的目标.其次是这些个人和群体的社会性即他们在一定的生产关系和社会关系中所处的地位，决定他们代表一定的社会阶级。