作者： 国际金融研究所中国地方债课题组执 笔： 李 艳 国际金融研究所电 话： 010－6659 4620 签发人： 宗 良审 稿： 周景彤联系人： 梁 婧 李 艳电 话： 010－6659 4097＊ 对外公开＊＊ 全辖传阅中银研究产品系列●《经济金融展望季报》●《中银调研》●《宏观观察》●《银行业观察》2014年10月9日2014年第53期 （总第97期）宏观观察国际金融研究所新预算法对地方政府性债务管理的影响与我行的应对策略＊我国地方政府性债务是经过多年形成的，在经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。
但近年来，我国地方政府性债务出现了增速较快、对土地出让收入依赖较高等一系列问题，这与基层政府财力与事权不匹配、投资驱动型的经济增长模式以及地方政府不可持续的举债融资模式等密切相关。
当前，我国政府性债务总体可控，但在“三期叠加”的新形势下存在着一定的局部风险隐患。
新的预算法赋予地方政府依法适度举债融资权限，对于规范地方政府性债务管理，防范化解局部风险具有重要意义。
在建设以政府债券为主体的地方政府举债融资机制的过程中，我行应把握机遇，有所作为。
宏观观察2014年第53期 （总第97期）新预算法对地方政府性债务管理的影响与我行的应对策略我国地方政府性债务是经过多年形成的，在经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。
但近年来，我国地方政府性债务出现了增速较快、对土地出让收入依赖较高等一系列问题，这与基层政府财力与事权不匹配、投资驱动型的经济增长模式以及地方政府不可持续的举债融资模式等密切相关。
当前，我国政府性债务总体可控，但在“三期叠加”的新形势下存在着一定的局部风险隐患。
新的预算法赋予地方政府依法适度举债融资权限，对于规范地方政府性债务管理，防范化解局部风险具有重要意义。
在建设以政府债券为主体的地方政府举债融资机制的过程中，我行应把握机遇，有所作为。
一、对我国政府性债务风险的基本判断我国政府性债务是经过多年形成的，在经济社会发展、基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。
目前，我国政府性债务风险总体可控，但局部地区存在一定的风险隐患，旧的举债融资模式不可持续。
（一）总体风险可控截至2012年底，我国政府性债务的总负债率为39.43%， 低于《马斯特里赫特条约》规定的60%的控制标准参考值。
由于养老金负债等未纳入中央政府债务以及当前我国资产价格高企，负债率等指标可能存在一定的低估。
但是，我国部分投向市政交通等领域的债务资金形成了可变现、有收益的资产，能够产生稳定的现金流。
同时，我国政府拥有庞大的土地资产和国有企业资产，必要时可以处置政府资产偿还债务。
因此，即使考虑到低估等问题，我国政府性债务的债务负担仍处于相对安全的区间。
从债务增速来看，审计署的最新数据显示，去年下半年到今年3月底期间，全国18个抽审地区的政府性债务余额增长3.79％，比2013年前6个月的平均增速下降7个百分点，债务增长速度有所放缓。
此外，近几年，政府连续出台多个规范地方政府融资平台的文件，要求各地加强对融资平台的清理和管理，这些措施的效果2014年第53期 （总第97期）正在显现。
目前，我国商业银行地方政府融资平台的不良率为0.1%-0.2%左右，与商业银行1.08%的整体不良率相比，仍处于较低水平。
总的来看，我国政府性债务风险总体可控。
（二）新常态下隐藏局部风险以负债率、债务增速等指标衡量，我国政府性债务风险总体可控。
但在“三期叠加”的新形势下，局部存在一定的风险隐患。
一方面，由于区域发展状况、债务管理水平方面的差异，部分地区尤其是基层政府已出现偿债困难。
截至2013年6月底，县、乡级政府负有偿还责任的债务余额为4.26万亿，占地方政府债务的近40%。
截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，存在一定的风险隐患。
另一方面，当前我国正在步入“新常态”，在经济下行压力加大、房地产市场调整和化解产能过剩的背景下，地方政府的财政收支压力进一步加大，一些地区的财政收入已无法覆盖到期债务本息。
受房地产相关税收增幅明显回落等因素影响，今年8月份地方本级财政收入同比增长6.6%，比1-7月份回落3.4个百分点。
在新形势下，地方政府债务风险的防范和化解面临一系列新的挑战。
二、近年来我国地方政府性债务高企的主要原因地方政府规范和适度举债对于基础设施建设、民生改善和经济社会发展具有积极作用。
但近年来，我国地方政府性债务存在增速较快、对土地出让收入依赖较高等问题。
截至2013年6月底，省、市、县三级政府负有偿还责任的债务余额为10.58万亿，比2010年底增加近4万亿，年均增长约20%。
我国地方政府性债务增速较快、规模居高不下的原因错综复杂，主要有以下几点：（一）省以下各级政府分税制改革不尽完善1994年财政体制改革以后,省以下各级政府并未形成规范的分税制。
财力和事权的不匹配成为地方政府性债务快速增长的重要原因。
一方面，基层政府缺乏主宏观观察2014年第53期 （总第97期）体税种，财力有限；另一方面，省级政府将支出责任层层下移，基层政府承担了教育、医疗以及基础设施等诸多支出责任。
在这种情况下，地方政府高度依赖土地出让收入和上级转移支付，但可用财力仍无法覆盖支出范围。
在不具有发债权的情况下，财力和事权的不匹配加剧了地方政府隐性负债的冲动，地方政府性债务规模不断攀升。
（二）投资驱动型经济增长模式的助推过去的十几年，在入世红利和人口红利等因素的推动下，我国经济发展和城市化进程加快，大量的城市基础设施建设催生了不断增长的融资需求。
特别是2008年全球金融危机后，中央出台的一系列刺激政策，助推了地方政府性债务规模的井喷式增长。
审计署的数据显示， 2009年地方政府性债务余额同比增长61.92%，2010年同比增长18.86%。
此外，在投资驱动型的经济增长模式下，“以GDP论英雄”的官员晋升机制加剧了地方政府的建设投资冲动，地方政府的债务规模不断膨胀。
（三）地方政府性债务监管的缺失在原预算法下，地方政府不能自行发行政府债券，不能通过公开、透明的市场化方式举债。
因此，地方政府绕道而行，通过设立各种融资平台公司举借债务，满足基础设施建设等融资需求。
地方政府融资平台发债既不需要人大审批，也不需要中央政府同意，举债的规模、用途以及偿债资金来源等均游离在监管之外。
在政府抵御金融危机的反周期政策下，地方政府性债务规模不断膨胀，部分地区的债务风险逐渐积聚。
三、新预算法赋予地方政府依法适度举债融资权限的重要意义2014年8月31日，全国人大常委表决通过了关于修改预算法的决定。
预算法修订始于2004年，十载春秋，历经四审，终于尘埃落定。
修订后的预算法传递出了建立现代财政制度的改革方向，在完善全口径预算管理制度、预算公开制度以及完善预算审查、监督、强化预算责任等方面都有明显进步。
同时，修订后的预算法赋予地方政府一定的发债权，进一步规范地方政府性债务管理，对地方政府债务风险化解、新型城镇化建设等具有重要意义。
2014年第53期 （总第97期）（一）化解地方政府债务风险规范地方政府性债务管理是预算法修订的重要内容。
1995年1月1日起实施的预算法规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。
除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
”新的预算法则规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。
”修订后的预算法赋予地方政府适度的举债权限，进一步规范地方政府性债务管理，有助于化解地方政府债务风险。
1.提高债务透明度。
用发行地方政府债券代替依靠融资平台举债，将使得地方政府的隐性债务显性化，提高债务的透明度，便于民众、地方人大和上级政府的监督。
同时，修订后的预算法要求地方政府公布资产负债表，有助于约束地方政府过度举债的冲动，从源头上控制债务风险。
2.降低地方政府融资成本。
地方政府被赋予适度举债权限后，融资成本将有明显改观，大大低于融资平台举借债务的成本。
从目前自发自还的试点省市来看，通过发行地方政府债券进行融资的成本较低，与同期限的国债利率相当。
3.严控新增债务，化解存量债务。
根据新的预算法，中央将对地方政府债务实行限额控制，严控新增债务规模。
对于高成本的存量债务，将允许地方政府申请发行政府债券置换，降低利息负担，优化期限结构，降低违约风险。
4.强化监管和风险防控。
修订后的预算法要求国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，明确国务院财政部门对地方政府债务实施监督，建立相关机制对于防范局部地区的债务风险至关重要。
（二）有助于新型城镇化建设新型城镇化是关系现代化全局的大战略，事关几亿人生活的改善。
目前，新型城镇化建设的试点工作正在推进过程中。
“以人为本”是新型城镇化的核心，要把进城农民纳入城镇住房和社会保障体系，促进约1亿农业转移人口落户城镇。
在此过程中，地方政府在保障房建设、公共服务投资等方面的支出将会进一步加大。
当前，我国正宏观观察2014年第53期 （总第97期）的预算法明确将地方政府债务纳入预算管理，将有助于规范地方政府的举债行为。
同时，通过PPP（政府与社会资本合作）模式吸引社会资本进入公共服务领域，建立地方政府多元化可持续的投融资机制是新型城镇化建设的必然选择。
（三）有助于“量价并重”的货币政策调控将地方政府债务纳入预算，硬化地方政府的预算约束有助于我国货币政策框架转向“量价并重”。
传统的货币政策框架以数量调节为主，中介目标是货币供应量等数量指标。
未来的货币政策框架将转向“量价并重”,在货币总量调控的同时，更加重视价格调控，即将央行的政策利率列入中介目标。
近期，央行已经通过PSL、SLF以及正回购等货币政策工具的利率引导市场利率。
在预算软约束下，地方政府融资平台对利率不敏感。
赋予地方政府适度的举债权限，地方政府举债融资的市场化程度将加大，地方政府债券市场“用脚投票”的机制将增强地方政府的预算约束，从而有助于货币政策框架的转型。
四、新预算法背景下地方政府债务管理的方向预算法的修订，为建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制创造了良好的契机。
为了实现地方政府债务的可持续增长，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，下一阶段地方政府债务管理的重点主要有以下几个方面：（一）继续扩大和推进地方政府债券自发自还试点今年5月起，上海等10个省市试点地方政府债券自发自还。