一、地方政府性债务基本情况
（一）地方政府债务的构成
地方政府债务分为两部分：一是可以根据公开数据测算的显性债务，主要包括平台贷、城投债、信托以及中央代发地方债；二是公开数据不可获得、难以统计的隐性债务，包括垫资施工、BT、BOT、融资
租赁、售后回租、发行理财产品、私募、违规集资、养老金隐性债务。

（二）债务规模及变化情况
国家审计署2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果显示截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%（见图1）。

地方政府负债余额超过了全国GDP的l／4，超出当年公共财政收入达24074 .4亿元．总债务率高选129. 07％。

2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元（政府负有偿还责任的债务18 437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10 959.69亿元），比2010年增加4409.81亿元（其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元），增长12.94%。

从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20 748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%。

36个地方政府债务余额逾3.8万亿元，两年增长近13%，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，截至2012年底，抽查的36个地方政府本级政府性债务余额超过3.8万亿元人民币，较2010年底增长近13%，同时警示在地方政策性债务管理中存在偿债压力大、借新还旧率高、变相融资突出等问题。

债务产生发展情况
我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。

此后，各地开始陆续举债，其中：省级政府（含计划单列市，下同）举借负有偿还责任或担保责任的债务的起始年集中在1981年至1985年，这一期间有28个省级政府开始举债；市级和县级政府举借债务的起始年集中在1986年至1996年，这一期间共有293个市级和2054个县级政府开始举借债务。

至1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个（占90.05%）和2779个县级政府中的2405个（占86.54%）都举借了债务。

至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。

全国各地区政府性债务发生的起始年详见表1。

表1 全国各地区政府性债务发生起始年情况表
债务规模分年度变化情况。

1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。

1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。

2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点（详见图2）。

从偿债年度看，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%（详见表6）。

表6 2010年底全国地方政府性债务未来偿债情况表
基础设施、公共设施等建设领域，还涵盖部分竞争性领域，地方财政也相应承担了大量偿债风险。

其还贷压力极大，有的甚至影响到工作正常运转。

只能通过融资平台公司融资垫付或通过“借新还旧”等方式来偿还债务。

（四）债务余额结构情况。

（1）从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%（详见表2和图3）。

表2 2010年底全国地方政府性债务余额层级分布情况表
由表二和图三我们可以看出来，我国地方政府性债务余额层级分布中，市级占据了较大的份额，财权与事权的不匹配
（2）从区域分布看，截至2010年底，东部11个省（直辖市）和5
个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元，占49.65%；中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部12个省（自治区、直辖市）政府性债务余额29250.17亿元，占27.29%（见图4）。

1994年分税制改革以后，大量财力向上集中，地方财力倒越来越小，但应由地方政府承担的公共事务却越来越多。

地方政府为了促进地区经济快速发展，完善城镇基础设施建设，加强民生项目的重点投入，并且为了满足保工资、保运转、保稳定的需求，地方政府财政支出增加的速度远远超过其自身财政收入的增加速度，地方政府支出需求并没有得到有限的财政收入满足。

为了解决财力缺口，当地政府只能通过举债来弥补
（3）从举借债主体看，2010年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%（详见图5）。

地方政府举债融资缺乏规范。

地方政府性债务举债主体多元化，导致地方政府无法有效监管。

目前，地方政府除了由各级财政部门管理一部分债务外，大量债务分散在政府的其他部门（机构）、单位以及融资
平台公司。

由于现行规定未赋予地方政府举债权，对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。

从审计情况看，大多数地方政府是通过融资平台公司等变相举债的，一些是由政府机构违规提供担保来获得债务资金的，有的政府部门和单位甚至直接举借债务。

（4）从借款来源看，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%（详见表4）。

表4 2010年底全国地方政府性债务资金来源情况表
单位：亿元
出于风险考虑，商业银行大量的信贷资金没有更加理想的投向，而偏好于向地方政府贷款
商业银行为了规避自身的风险，要么投资于国家大型项目，要么投资于地方政府及其融资平台，特别是2009年国家实行适度宽松的货币政策，由于中小企业及大量出口企业不景气，商业银行为完成放款任务不仅将大量的贷款直接贷给地方政府或融资平台，甚至利用银信合作，将银行理财资金通过信托进入地方政府融资平台，使财政风险与金融风险绑定在一起。

同时，地方政府控股的商业银行受行政控制也为地方政府进行大量的贷款。

从举债主体来看，政府部门举借债务占主导地位，一些事业单位也占有一定比例。

从债务来源看上，既有银行贷款、又有发行债券，还有上级财政部门转贷的。

这些单位多渠道、多方式的举债方式，使地方政府难以全面、准确的把整个债务运行情况把握清楚。

这样导致地方政
府性债务举债主体较多，举债形式较复杂，不利于对地方政府性债务实行有效的监管
（5）从债务形态和资金投向看，2010年底地方政府性债务余额中，尚未支出仍以货币形态存在的有11044.47亿元，占10.31%；已支出96130.44亿元，占89.69%。

已支出的债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%（详见表5）。

表5 2010年底全国地方政府性债务余额已支出投向情况表
单位：亿元
部份项目效益不明显，增加政府偿债压力
从投资方向中，我们可以看出，市政建设是占比重最大的，达到36.72%。

债务资金使用与后续管理弱化，逾期率高。

从债务资金投向看，政府债务资金主要投向市政建设和交通运输方面，用于基础设施建设及相关项目配套，资金安排基本上由地方政府直接安排，由相关部门管理使用，部分建设项目法人不明确，没有建立相关管理监督制约机制，导致相关职能部门监督管理流于形式，管理职责不明确，监督管理效果不明显。

举债效益普遍低下，逾期率较高，出现了债务逾期无力偿还、拖欠工程款等现象。

债务负担总体情况。

至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。

部分政府性债务资金未及时安排使用。

截至2010年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为11044.47亿元，其中：34个省级、256个市级和942个县级政府所属部分债务单位2008年及以前年度举借至2010年底未支出的债务余额有1319.80亿元，占11.95%，2010年为此由财政资金支付利息67.74亿元。

债务资金未及时安排使用并发挥效益的主要原因是：一些地方举债存在一定的盲目性，有的资金投向未落实，有的项目准备不充分，还有部分因担心银根紧缩而为项目超前融资等。