题目：浅谈对城市建设合理发展的控制和引导之路2011 年06 月14 日摘要随着经济和社会的迅速发展，中国城市化进程随之而来的是城市建设的飞速发展。

同时也带来了城市中心区人员密集，交通堵塞，各项市政基础设施吃紧。

为适应城市发展的需求，缓解城市中心区的压力，城市郊区成为城市发展的缓冲区域。

但发展到一定阶段后又造成更大范围的城市问题的蔓延。

于是又出现了新一轮缓解城市问题的不同手段“卫星城”的出现。

但由于现行中心城区的引力过大，造成国内大多的卫星城实际成为一个个功能单一的功能组团。

城市的发展建设，在国内现行的规划框架范围内，有一系列的控制引导的措施，主要有总体规划，控制性详细规划，修建性详细规划以及建筑设计等诸多要素的控制。

其中直接关系到城市开发建设，起引导和控制性作用的为控制性详细规划，它是总体规划的下一层次规划，是对总体规划进一步诠释，同时又作为土地出让提供法定的必要前提条件，为下一步修建性详细规划以及建筑设计进行实施提供必要的控制性和引导性指标。

本文以控规的工作内容为中心，就与其相关的上位规划和下位规划的所涉及的不同内容进行分析和研究，对如何发挥对城市发展行之有效的的控制和引导之路，进行若干反思和展望。

关键词：控制性详细规划因地制宜控制和引导目录摘要 (II)绪论 (1)一、控制性详细规划 (1)1、控规的主要内容 (1)2、控规的强制性内容 (1)3、控规编制及审批的主要流程 (1)4、控规编制及审批的主要流程示意图 (2)5、控规修改的主要流程 (2)6、控规修改的主要流程示意图 (2)二、控规与总规的协调发展 (3)1、控规与总规的法律地位 (3)2、总体规划的控制引导 (3)3、控规的控制引导 (4)三、控规与城市设计 (6)1、城市设计 (6)2、城市设计与控规的差异比较 (6)3、控规与城市设计对城市发展的控制和引导 (7)绪论在国家现行的规划体系框架中，各个层次的城市规划的主要作用都是为了引导和控制城市的健康发展。

在城市开发建设中，直接起到关键作用的是控规对土体资源的开发使用权和在城市土地使用关系上建立起来的城市空间关系。

控规的颁布实施，具有一定的法律效力，这使得控规在城市规划管理层面起到核心的作用。

因此对控规的认识方面、技术方面和实施方面进行反思、提升其公正性、科学性、经济型和可实施性。

在以市场为导向的产权项目开发的同时，也要对不同类型的项目进行科学、合理和有效的控制和引导，以发挥其对公共利益的合理保护，对城市的良性发展提供强有力的支持。

一、控制性详细规划1、控规的主要内容1)确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建、不适建或者有条件允许建设的建筑类型。

2)确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求。

3)提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则。

4)根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。

规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。

5)根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。

确定地下空间开发利用具体要求。

6)制定相应的土地使用与建筑管理规定。

2、控规的强制性内容地块用途、建筑密度、高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务配套规划3、控规编制及审批的主要流程1)城市的控制性详细规划由城市人民政府城乡规划主管部门组织编制，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；2)镇的控制性详细规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批；3)县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

4、控规编制及审批的主要流程示意图51)修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。

修改后的控制性详细规划，应当依照《城乡规划法》第十九条、第二十条规定的审批程序报批。

2)控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。

6二、控规与总规的协调发展1、控规与总规的法律地位2008年元月一日正式实施的《中华人民共和国城乡规划法》，法律层面上更加规范了我国的城乡规划，进一步为科学合理的安排城乡各项设施，尤其是科学合理地使用城市土地，提出了更严格的法律要求，为城乡规划的编制、实施和管理，提供更为全面的法律保障，也更强化了控制性详细规划的法律作用。

《城乡规划法》强调：城镇人民政府根据城镇总体规划的要求，组织编制控制性详细规划，经城镇人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

批准的控制性详细规划作为核发建设用地规划许可证、出让地块的规划条件及修建性详细规划的依据之一。

2、总体规划的控制引导2．1 主城区的发展总体规划重点对城市的功能布局进行控制，包括禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措；研究中心城区空间增长边界、确定建设用地规模、划定建设用地边界等一系列问题。

对于城市的不断更新发展，城市土地资源变得越来越稀缺，致使土地价值也越来越高。

中心城区的开发饱和，使得城市主要城区逐步向周边的郊区蔓延，比如北京由原来的二环、三环、四环和五六以及以外延伸，但这种发展仅能缓解一时，随后由于人员的激增和功能布局的不合理，造成居住与工作的流动范围较大，给城市交通带来新的压力，市政基础设施的供应不足，有带来了一些列新的城市问题。

因此在城市不断发展的同时，我们应运用多学科的综合知识，对城市的发展有全面的论证和权衡，做到功能的合理布局，使居住、工作、生活和游憩更加便捷。

2．1 卫星城的发展同时随着城市的发展，逐步又引入新的理念和方法--卫星城。

卫星城市是现代化大城市发展到一定阶段的产物。

作为一种积极的城市规划理论出现，已经有80余年历史。

它可以分担中心城市的一部分功能，是中心城市职能的延伸。

与中心城市密切相关，又具有相对独立性。

1924年阿姆斯特丹召开的国际会议，把它列为限制大城市恶性膨胀的方法之一。

卫星城原指在大城市外围建立的既有就业岗位，又有较完善的住宅和公共设施的城镇，是在大城市郊区或其以外附近地区，为分散中心城市的人口和工业而新建或扩建的具有相对独立性的城镇。

旨在控制大城市的过度扩展，疏散过分集中的人口和工业。

卫星城虽有一定的独立性，但是在行政管理﹑经济﹑文化以及生活上同它所依托的大城市有较密切的联系，与母城之间保持一定的距离，一般以农田或绿带隔离，但有便捷的交通联系。

世界各国建设的卫星城镇主要有两类：一类是为了疏散大城市的人口﹑工业或科学研究机构等而建设的；另一类是为了在大城市外围发展新的工业或第三产业而建设的。

但现状大多城市的发展由于中心城区的引力过大，使得周边卫星城功能单一，其余各项功能过多的依赖于中心城区，因此出现一些卧城，白天空置，晚上归来，造成交通流动较大，带来交通的时段性分布不均；也有一些工业组团，但相应的居住和日常生活的配套设施不足等一系列问题。

因此在合理发展卫星城的同时，我们首先应发展一套完善的功能体系，使得居民能就地就业和生活，避免城区人员的大范围流动。

各个组团之间同时需要相互配合，完成更多范围内的功能互补，产业链的协调发展。

近年来各国在卫星城镇规划建设方面的趋向是：人口规模适当增大；职能向多样性发展；尽量使工作与生活居住就地达到平衡；采用先进的交通系统与母城取得便捷联系。

当前卫星城的发展趋势是：城市规模越来越大，与中心城市距离越来越远。

这对发展生产协作，提供就业机会，平衡男女劳动力，提高公共设施水平，强化卫星城的独立性有着重要作用。

3、控规的控制引导3．1 技术层面从《城乡规划法》的相关规定理解，控制性详细规划是以总体规划或分区规划为依据，进一步深化总体规划或分区规划的规划意图，为有效地控制用地和规划管理而编制的详细规划。

控制性详细规划被提高到了一个很重要的法律地位。

规划编制完成以后，经过一定时间，原先确定的一些控制内容会不适应发展的需要了。

这是由于，许多地方的发展具有不可预见性，规划编制时，基于时限性的影响，对于规划用地的安排难免带有一定的盲目性，也就为日后的执行留下了隐患，再加上规划自身缺少弹性和可操作性，以致造成实施过程中，对于规划调整的要求逐渐增多。

作为控制性详细规划，是对城市总体规划的深化，其目的是进一步落实总体规划所确定的城市用地功能布局及各项专业规划，从而通过对土地使用性质和使用强度的细化与量化，对城市建设提出更为具体的规定和要求。

这一目标的出发点是好的。

但我们的规划不可能解决所有用地的问题，因为城市的发展本身就是动态的，那么作为宏观与微观、整体与局部有机衔接的关键层次——控制性详细规划的控制内容在规定性和引导性两个方面，就应当按照动态发展的要求合理确定其刚性内容，为规划的实施留下合理的动态空间。

控规总是试图通过一个一劳永逸的规范的文本和图则，来规范诺大范围内城市地区的每一个地块的开发建设，在条件尚不具备的情况下，构建一个统一的、完整的、控制手段相同的指标体系，这本身是难以做得到的。

这是因为有相当的一部分城市用地的开发建设条件会随着政治、经济和社会的发展而变化。

而通常的控规范围，是在功能相对完整和地域比较独立的区域，往往用地总面积就达数平方公里以上，有上百甚至上千个小地块组成，如此大的范围和工作量，多是采取一刀切的技术手段，该粗放的地方控制过死，该细管内容的又缺乏深入的工作。

尤其是一些城市边缘地带，在控规编制时尚未纳入建设用地，无从知道未来建设的具体情况，却在统一编制的控规要求下，完成了规划图纸和控规图则。

这样的成果，相对于有具体建设内容的控规而言，显然是太粗糙了，实施起来，修改或调整在所难免。

比如通常一个成熟居住区域的市政设施的需求量按照该地区有多少户，再乘以该市的户均人口（通常一个城市一个统一的标准）来配备。

拿北京来说，户均人口2.8人，没有分大小户型。

由于中心区工作人流较多，中心城区的入住率很高，可能每个住户中会超过2.8人。

同时出租房屋占据有相当大的比例，在每套出租房屋中，哪一个三居室来说有可能达到10人甚至更多，这要比户均2.8人要超出好多倍，这无疑给该地区的各项实施都是一个巨大的挑战。

于是出现了中心城区车行、人行的巨大拥堵；市政管网堵塞等等一系列城市问题。

但在周边地区，由于距离较远，空置率很高，实际入住人口平均可能不到一人，但各项设施仍会按照规定户均人口进行配置，造成资源的浪费。

因此如何因地制宜的制定规划，把刚性和弹性控制指标制定的更加灵活，需要对各项基础资料进行更深一层次的调查和研究，对整个规划的科学性和合理性上也还有很长的路要走。