细化程度
2.操作级预案 （Operation-level plans）
国家与地方政 描述政府及各部门职责、 任务和统一协调 府为主
• 概 念 预 案 政府应急管理 整合政府及各部门能力， 统一国家与地方同步行动 （CONPLANs） 与指挥部门 •操 作 预 （OPLANs） 案 各个部门和机 描述每个部门群组行动及 需要的资源和人员 构
脆弱性
社会属性
管理环节
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3. 脆弱性导致应急能力不足并影响灾变过程
环境条件（自然、技术、社会）
常 态
风 险
事 件
事 故
灾 难
危 机
恢 复
应急准备所形成的能力：预防、保护、响应和恢复
突发事件一般动力学行为规律
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（三）系统脆弱性实质上是应急管理体系结构性缺陷
法律、制度
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二、我国应急管理体系建设现状与国外 对比研究
物资协调 公众保护 信息共享 应急培训 应急演练
基于基础平台的预案系统运行环境
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（五）以应急预案为平台提高应急准备能力
预 案
评价改进
能力建设
组织、资源 和培训
演练
24
谢 谢!
25
预防/ 减灾 应急 准备
备
恢复 响应
急
准
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4、现代应急预案体系逐渐完善
应急预案的功能层次及其特征
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5. 应急培训演练制度化日趋成熟
综合演习 功能演练 技术演练
竞技性演习
桌面演习 专题研讨会 演习班 能力
规划或培训过程 基于讨论的演习 基于行动的演习
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三、应急预案编制与管理
（一）基于“情景-任务-能力”的应急预案编制方法
我国应急管理形势与 应急管理体系建设
董蕊
1
内容提要
一、应急管理面临严峻挑战 二、我国应急管理体系建设现状与国外
对比研究
三、应急管理体系建设发展愿景考量
2
一、应急管理面临严峻挑战
我国正处于重大突发事件高风险期 （一） 7.23事件应急响应引起的思考 （二） 事故灾难频发暴露公共安全系统脆弱性 （三） 系统脆弱性实质上是应急管理体系结构性 缺陷
情景
情景勾画出灾难性恐 怖袭击、重大灾难和 其它突发事件的范围 、程度和复杂性
任务
针对情景中描述的突 发事件特征，分析需 要完成的各种任务的 “清单”
能力
根据需完成的任务 ，建立并保持一定 水平的相关应急能 力
特定情景 随机情景
通用任务 职责任务
通用能力 预防、保护
响应、恢复
3.战术级预案 （Tactical-level plans）
参与现场应急 在 Oplan 基础上产生并在 响应功能单元 随现场情况而改进完善
4.现场行动方案 现场执行应急 依据 Oplan 在现场制定响 （Incident Action plan,IAP） 响应任务单位 应程序和任务指令
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（四）应急预案体系的基本结构
R
A
C
P
E
D
I
8
2. 脆弱性是重大事故灾难主要成因和唯一可控因素
灾难风险=概率×破坏程度× 脆弱性
T+V=D
相 对 风 险
0
脆弱性
风险与脆弱性函数关系模型
9
脆弱性来源
自然属性 技术属性 （飓风、地震、极端气象条件、疫病等） （工程、装备、生产公共场所经济运行等） （政治、文化、宗教、教育制度等） （应急法制、体制、机制与应急准备）
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2. 应急管理系统结构基本形成
应急准备指南（NPG） 应急管理机构（DHS） 灾害救援与紧急协助法及相关法规
应急体系结构框架图
16
3. 以应急准备为主导的应急管理工作
应急准备 —— 建立与保持与风险相适应的能力 支撑应急全过程 的基础性行动 应
预防 变化 恢复 重建 应急 响应 准备
应急管理过程 的一个环节
（一） “一案三制”开创中国应急管理模式 （二） 应急体系建设国内外对比分析
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Hale Waihona Puke 一） “一案三制”开创中国应急管理模式
1. 突发事件应急预案体系基本形成
2. 应急管理体制建设不断加强
3. 应急管理机制逐渐完善 4. 突发事件应对法基础坚实 5. 应急准备整体素质明显提高
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（二） 应急体系建设国内外对比分析 1. 现代应急管理体系发展与前沿（FRP→NRP → NRF）
③ 事故灾难的现场保护至关重要
④ 提高重大事故灾难应急响应中对焦点事件（Focusing
Event）处置机会（Windows of Opportunity）的把握能
力
7
（二） 事故灾难频发凸显公共安全系统脆弱性
1. 多米诺因果连锁论
A 风 险 评 估 C 过 程 控 制 P 应 急 准 备 E 应 急 响 应 D 灾 难 后 果 R 事 后 恢 复 I 后 续 影 响
应急预案
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（二）突发事件情景分类矩阵
性质 级别 自然 （N） 技术 （T） 社会 （S） 合计
疫病大流行 一级 特大地震 巨灾（危机） 飓风
洪水 大坝失效 森林大火
核泄漏 恐怖袭击（爆炸、生 危险化学品泄 物袭击或核爆） 漏 暴乱
特大交通事故 空难 海难 种族、宗教和经济纠 纷等导致激烈冲突 网络袭击
3
（一） 7.23事件应急响应引起的思考
1. 因果关系鱼刺图
4
2. 应急响应过程中的节点事件分析
抢险现场填埋事故车辆
5
2. 应急响应过程中的节点事件分析
无“生命迹象”后，救出2岁女孩
6
3. 7.23特大事故应急响应活动解析与反思
① 救援生命是应急响应阶段唯一性目标——优先级与重要度
② 统一指挥的一致性行动是有效应急响应的保证
第一阶段：1979年联邦应急管理局（FEMA）成立，形成综合应急管
理（CEM）模式，1992年公布联邦应急响应预案（FRP）；
第二阶段：在2001年“9.11”事件后，2002年发布国土安全法，成立国
土安全部（DHS）；2004年发布国家应急预案（NRP）和国家事故管理系统（ NIMS）；
第三阶段：2005年发生卡特里娜飓风灾难，其后调查评估报告指出：美国
7
二级 灾难级
7
局地极端气象 工业与环境事 公共集聚 三级 条件 故 大规模工潮 事故（件）级 地质灾害 重大火灾 重大交通事故 合计 7 8 6
7
21
21
（三）应急预案功能与分类
类别 1.战略级预案 （Strategic-level plans） 适用对象 中央政府为主 主要用途
响应和恢复的战略目标、 权限、任务和职责，确定 能力，提出绩效及考核标 准
应急准备情景 应急准备目标 应急准备任务 应急准备文化
应急准备框架
宏观指导
应急预案系统
特殊风险分析
脆弱性分析
应急能力评估
突 发 事 件 风 险 评 估
科 学 支 撑
应急预案结构原型
预案编制指南 预案管理办法 重大基础设施与关 键资源保护 工作连续性计划
技 术 支 持
事故标准化 管理
预 案 运 行 基 础
应急管理系统有重大结构性缺陷；2007年发布《国家应急准备指南》（NPG） ；2008年1月公布《国家应急框架》（NRF），暂停NRP，修改国家事故管理系 统，公布NIMS第二版；2009年公布《应急准备导则：地方政府应急预案修订 指南》（CPG101），在全国范围内开始组织大规模修订应急预案；几乎同期 ，英、德、法、日等也开展更新完善应急预案体系工作。