财政学案例分析
案例名称：谁来填补养老金缺口
案例来源：根据2013年12月20日中国社会科学院发布的《中国养老金发展报告2013》编写
案例内容：社会保障管理体制和经办服务体系是国家治理体系一个非常重要的组成部分，也是体现国家治理能力的一个重要方面。

近年来，中国社会保障建设进入加速发展时期，从2006年中国对社会保障建设提出“覆盖城乡”的要求，到2013年在较短的不到十年的时间里，实现了社会保障制度对城乡居民的基本全覆盖。

中国当前社会保障制度有很多的内容，其中养老金制度是非常重要的一个支柱。

目前，养老金缺口问题已经越来越受人们关注。

2012年，城镇职工基本养老保险基金总收入为20001亿元，比2011年增长了18.39%。

总支出为15562亿元，比上一年增长了21.91%。

从城乡居民基本养老保险基金支出占收入的比重看，全国总计达到了62.85%，比上一年提高了7.91个百分点，上海高达96.05%。

而这种支出收入比上升的趋势会影响未来城乡居民基本养老保险的财务可持续性。

自2013年1月1日起，继续提高企业退休人员基本养老金水平，提高幅度按2012年企业退休人员月人均基本养老金的10%确定。

但无论是财政部还是学者，均回避了当前个人账户巨额空账的偿还问题。

个人账户空账带来了巨额隐性债务问题。

目前，个人账户长期空账运行，以及记账利率过低等问题，致使养老保险的部分积累功能的设计初衷无从实现，已成为事实上的现收现付制。

根据人社部2013年初公布的最新数据显示，2012年城镇职工养老金累计结余近2.4万亿元，但与官方数据形成对比的，是个人养老金账户缺口的持续扩大。

截至2012年底，全国城镇职工基本养老保险基金累计结余为23941.31亿元。

2012年城镇职工基本养老保险(包括纯企业单位、其他以个体身份参保人员和机关事业单位)个人账户累计记账额达到29543亿元。

也就是说，即使把城镇职工基本养老保险基金积累的所有资金用于填补个人账户，个人账户仍有5602亿元的缺口，与上一年相比，这一缺口扩大了大约240亿元。

案例分析：
1.养老金缺口形成原因
（1）养老“双轨制”是其一个非常关键的原因。

不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。

企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放。

两者实行不同的养老金计发办法和调整机制。

机关事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员，差距大概是3-5倍。

可以说，退休金“双轨制”是当今中国社会最大的不公平、不合法政策，从制度上将中国社会划分为两大类似封建社会的社会阶级，为机关事业单位编制职工规定了达到正常待遇3-5倍的超国民待遇，贬低了企业职工及其他从业者的社会地位与尊严，一定程度上激发了社会矛盾，并为青少年的树立良好的职业理想产生了负面影响。

因为机关事业单位不缴纳或很少缴纳社会保险，直接从国家财政支出退休金，所以从本质上来讲，退休金双轨制是一种歧视性的剥削政策，是以剥削所有纳税人为基础的。

（2）统筹基金占用个人账户资金是形成养老金缺口的原因之一。

我国从传统的国家—单位保障制向国家—社会保障制度转变过程中，在探索中建立了世界上第一个统筹基金和个人账户相结合的养老保险制度。

制度设计的初衷是统筹基金实行现收现付制，满足当期养老基金支付需要；个人账户实行积累制，账户里的钱只能在本人退休时才能发放，可以为将来人口老龄化积累资金。

但现在除了部分进行个人账户试点的地区外，其他地区个人账户与统筹基金都是混账核算，大量个人账户的钱被用于当期发放，成了有名无实的空账。

（3）养老金保值增值能力弱也是养老金缺口增大的原因之一。

我国养老金的主要投资方式是将资金存放银行，从中获取利息。

从2001年到2011年间的十余年间，在通货膨胀等因素的影响下，中国养老保险基金实质是“缩水”近6000亿元。

从世界范围看，养老保险基金要么是购买国债，要么是采用市场化投资运作，存银行的只有中国独此一家。

在以银行存款为主的投资体制下，中国养老保险基金获得的年均收益率不到2%，但过去11年间，中国年均通货膨胀率却高达2.47%。

以此推算，养老保险基金的损失约6000亿元。

如按目前的财政
补贴政策、缴费比例、覆盖面的推进速度等参数来估算，到2020年，中国基本养老保险累计余额将在9万亿———11 万亿左右，8年之后，中国基本养老保险基金的规模或将仅次于美国和日本，其保值增值压力届时将与外汇储备不差上下。

（4）长寿风险对养老金缺口也有影响。

我们通常认为的长寿风险就是(平均)实际寿命高于(平均)预期寿命的风险。

长寿风险就是实际（平均）寿命高于预期（平均）寿命而带来养老金供给不足的风险。

平均余命的延长意味着在退休年龄不变的情况下养老金的领取时间增加，必会造成个人账户积累储蓄额支付不足，从而产生风险。

由于基金平衡测算会涉及到人口预期寿命，长寿风险对账户平衡有直接影响。

2、弥补养老金缺口的途径
（1）应建立公平公正统一的养老保险制度。

我国养老保险制度，有城镇企业的基本养老保险制度，机关事业单位的离退休制度，还有新型农村的社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度。

不同的养老制度之间存在极为巨大悬殊的待遇鸿沟。

机关事业人员在享受退休养老待遇前完全无须缴费，而其他社会居民则均需个人缴费，诡异的是，需要个人缴费的养老待遇，反倒明显不如无须个人缴费的养老待遇。

养老公平是“大势所趋”，是事关社会公平正义的根本“大势”。

因而加快制度整合，建立统一制度迫在眉睫。

（2）增加社会保障支出在财政支出比重。

发达国家的人均预期寿命为77.6岁，发展中国家为65.5岁，我国人均预期寿命为73.5岁，接近发达国家水平。

但是我国社会保障支出水平和发达国家却还有一段距离。

社会保障支出占财政支出比例低，只占财政支出的12%。

西方发达国家用于社会保障的支出占到财政支出的30%至50%。

我国离西方发达国家社会保障支出水平还有很大的差距。

针对目前社会保障支出总量不足的现状，政府应当调整财政支出结构，增加投入，提高财政社会保障支出水平，最终达到拟订的15%～20%的目标。

（3）完善社会保障预算。

目前，我国尚未形成专门的社会养老保障预算体制，虽然在财政支出中包含社会养老保障方面的支出，但大都分散于不同的项目中。

为保障社会养老保障事
业长期稳定发展，应建立社会养老保障预算，将各项社会养老保障资金纳入国家预算。

首先应将社会养老保障收支专项列入预算内收支项目。

同时，要从收入和支出两个方面做好社会养老保障预算的工作。

要将养老金专户纳入社会保障的预算内，并设立核算体制，对养老金收入和支出建立预算机制，加强对养老金收支管理。

对养老金收入应做到应收尽收，并对养老金基金历年的结余进行合理的利用。

还要建立和完善有效的财政审批制度、预决算管理制度，以及相应的管理及监督体制。

（4）延迟退休是必然选择。

从现实上来说，一是英法等国已经超前开始实行延迟退休。

二是而且在如今的医疗技术和科技技术保障下，社会死亡年龄已经大大推迟。

三是社会工作年限在进一步降低，延长工作时限是必须的。

随着社会教育的进一步发达，越来越多的人选择读研、读博，所以按照现实平均工作年龄来说，整个社会的工作时间在进一步减少。

四是过早退休是对人才的一种浪费。

很多从事技术工作的人才，是越老越吃香，如果在60岁就退休这本身就是一个人才资源浪费的行为。

五是养老保险危机是需要官民共同应对的。

还有就是我国现今已经迈入老年社会，如何让这些老人“老有所养”是个巨大的问题，若不能妥善安置他们，必将导致社会产生一个巨大的不稳定群体。

但根据我国国情，目前首要解决的大势当是“养老公平”，只有在公平公正的原则下，才能促使我国的养老保险制度朝着健康的方向发展。

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