关键词： 社区 管理体制改革 服务体系建设 社区党建 中图分类号： C916 文献标识码： A 文章编号： 1243（ 2012） 02 － 0057 － 05
杭州是新中国第一个城市社区居委会的诞生 地，是全国较早开展社区服务的城市，也是全国最早 成建制地将老的居民委员会建设成新型社区居委会 的城市，同 时 又 是 社 区 党 建 走 在 全 国 前 列 的 城 市。 杭州的社区建设起步早，改革开放后政府重视，投入 大、机制全，从而使得杭州社区建设成绩斐然，杭州 六个城 区 被 国 家 民 政 部 评 为“全 国 社 区 建 设 示 范 区”。杭州社区建设整体走在全国前列，走出一条具 有杭州特色的和谐社区建设之路。
在完善社会化服务体系方面，杭州城市社区普 遍设立了便民便利服务点，到 2011 年底为止，市区 共有社区服务网点 2． 3 万个，基本做到小事不出社 区、大事不出街道。全面建立社区医疗中心或者社 区医院，针对杭州老龄化程度高，养老矛盾突出的状 况，全市共建立市、区（ 县、市） 养老服务指导中心 15 家，街道（ 乡镇） 养老服务中心 180 家，城市社区居家 养老服务站 670 家，社区（ 老年） 食堂 197 家（ 其中社 区自办 91 家） 。同时积极探索社会化养老方式。在 完善对特殊群体的福利体系方面，早在 2003 年杭州 就在社区建立“劳动帮扶救助站”，帮助社区的下岗 待业人员实现再就业，社区工作者落实并执行政府 对特殊群体的各项政策，推出 24 小时民情热线等一 大批服务社区居民的项目，探索“楼宇公共服务工作 站”、“社区邻里中心”等新型社区服务体制。
作者： 陈宇，中共杭州市委党校政治学与统战教研部副教授，研究方向： 社区治理。邮编： 310024
* 本课题为 2009 年度杭州市社科规划课பைடு நூலகம்，课题编号 C09SH19
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2012 年第 2 期
单元的转换，意味着社会日常生活支持网络的转换， 意味着社会资源和社会机会配置机制的转换。这是 中国社会极其深刻的变化之一。
3． 夯实以社区党委为核心的党组织。杭州市是 全国率先开展社区建党委的城市。在社区党建工作 中，按照“社区建党委、楼道建支部、单元建小组”的 思路，努力做到“凡有人群的地方必须有党的工作， 凡有党员的地方必须有党的组织，凡有党组织的地 方必须有党的活动，凡有党的活动的地方必须有成 效”，不断扩大社区党组织工作覆盖面。社区在册党 员 100 名以上，即在社区成立党委。2007 年全市拥 有 100 名党员以上的 332 个社区，全部建立了党委。
在新的历史时期，随着百姓公共服务需求的不 断提升，社会管理与社会服务不断向基层延伸的趋 势，2008 年杭州积极探索社区管理体制改革，在社 区建立社区公共服务工作站，探索社区党组织，社区 居委会、社区公共服务工作站“三位一体”的社区管 理新体制。“三位一体”的管理体制建立后，实现了 党委对社区的核心领导、弱化社区居委会行政化倾 向、将公共服务全面向社区延伸。在“三位一体”管 理体制的结构上，根据“人随事转、费随事转、权随事 转”的责、权、利相一致原则，组织架构上坚持交叉任 职，合署办公。社区公共服务工作站成员，根据部门 “准入”的工作任务，由社区居委会成员分别按职责 分工兼任。在社区设立 “一门式”服务大厅，为社区 居民提供“敞 开 式”、“零 距 离 ”的 服 务。 实 践 证 明， “三位一体”的管理模式，基本理顺了社区工作站与 政府部门、社区党组织、社区居委会和社区其他组织 的关系，进一步确立了社区党组织在社区各种组织 和各项工作的领导核心地位，最大限度地整合了社 区资源，实现了公共服务覆盖到社区的目标，形成了 推进社区建设的强大合力。
在“单位制”向“街居制”、“社区制”转变的过程 中，城市基层社区工作的范围进一步拓宽。街道办 事处承担着城市管理、社区服务、发展经济、优抚救 济、社会治安、文教卫生、计划生育、司法调解、群众 生活等数十项任务。居民委员会依法开展了精神文 明建设、社区服务、办理本居住区的公共事务和公益 事业、调解民间纠纷和协助协助维护社会治安以及 公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作， 为全面启动社区建设奠定了基础。尤其是从 20 世 纪 80 年代后期开始，为了适应社会转型以及经济转 轨的要求，全国各地城市普遍开展了社区服务活动。 许多城市建立了社区服务领导机构，形成了一套责 任明确、运行有序的管理机制； 制定了社区服务的发 展规划，出台了一些政策法规，把社区服务纳入了有 计划、有组织健康发展的轨道。在此基础上，为了适 应“单位人”变成“社会人”的要求，社区服务发展成 社区建设，在全国广泛开展了社区建设活动。在这 样的历史背景下，党中央、国务院适时推出了“社区 建设”的新 思 路，明 确 了 城 市 中“社 会 ”的 主 要 载 体 是社区，并将解决相当一部分社会问题和社会矛盾 的重任，寄希望于重新规划和建设后的城市社区及 群众自治 组 织———社 区 居 民 委 员 会。 因 此，推 进 社 区体制改革，建立新型城市社区，对于深化改革、加 快建立社会主义市场经济体制、建立独立于企事业 之外的社会保障体系和社会化服务网络、化解社会 矛盾、推进基层民主政治建设都具有重要意义。
4． 配强社区工作者队伍，提升社工素质。杭州 在推动社区建设中，主要从三个环节来完善提高社 区建设的 队 伍。 一 是 实 施 社 区 党 组 织“领 头 雁 ”工 程。从 2003 年开始，杭州按照“三个 60% ”（ 年龄 45 周岁 左 右 的 占 60% ，大 专 文 化 程 度 以 上 的 占 60% ，能够带头奉献并带领党员为居民群众服务的 占 60% ） 的要求，选好配强社区党组织书记。2008 年以民主选任、提高素质、发挥作用为核心，继续深 化社区“领头雁工程”建设，将“三个 60% ”的比例提 高到“三个 80% ”。从 2003 年开始，结合社区居委 会换届选举，社区书记的选任开始探索“公推直选” 的选举方式，到 2011 年底，杭州约有 50% 的社区采 取了“公 推 直 选 ”的 方 式 选 举 社 区 党 组 织 书 记。 通 过公推直选产生的社区党组织班子年龄结构明显优 化，能力素质普遍提升，党员群众满意度大幅提高。 二是积极改善社工队伍结构。在加强社区工作者队 伍建设方面，杭州市按照每 400 户左右配备 1 名社 区工作者的要求，从国企下岗职工、热心社区工作的 居民、转业军人、大学毕业生中招聘了一大部分，同 时又从街道下派一部分干部到社区帮助社区发展。 通过从大中专毕业生中选聘社工，使得杭州社区工 作者的年龄结构优化、文化素质和工作能力都有大 幅度的提高。从 2008 年开始，杭州全面实行“一村 （ 社区） 一大学生”计划，帮助农村社区发展。同时 积极推进社区工作者在本社区任职，逐步减少异地 任职的人数，到 2010 年底，60% 以上的社区工作者 居住在本街道，其中，社区党组织书记和社区主任中 至少有 1 人居住在本社区。三是提高社工素质。按 照分级负责原则，开展以党建知识、社工业务、岗位 技能和学历素质等为重点的各类培训，加大互动式 教学，推行体验式培训，提升社区工作者队伍的整体
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○陈宇： 新时期杭州社区建设的成就与特点
业化服务体系、面向特殊群体的社会救助和社会福 利服务体系、面向全体居民和辖区单位的社会化服 务体系。
在商业化服务体系建设方面，杭州提出打造“15 分钟购物圈”，即让居民走出家门不出 15 分钟就能 买到生活所需的日常用品。2005 年抓住全市发展 现代服务业的契机，设立社区服务业发展资金。在 手段上，积极 推 行“项 目 管 理 ”制 度 和“政 府 购 买 服 务”政策。自 2005 以来累计共有社区（ 老年） 食堂、 社区服务业特色街区等近 2000 余个项目得到扶持。 同时，以市“96345”市民服务呼叫信息中心为龙头的 社区服务信息呼叫平台成功搭建，与 65 个政府部门 和单位形成了服务联动； 社区“电子保 姆”、“一 指 通”等信息化网络技术成果在社区服务业领域得到 运用； 电话、电脑、电视“三网融合”模式正以区为单 位逐步推进。社区正利用网络优势促进社区服务业 走上制度化、规范化管理的轨道。
改革开放后，伴随工业化、城市化和现代化的步 伐加快，单位制逐渐解体，政府和单位的职能都发生 了转化。政府逐渐从主导一切的管理型政府向以提 供公共服务的服务型政府转变。原有的单位逐步转 变为功能单一的利益主体，不再承担更多的社会事 务； 大量新形成的单位，也越来越采取“非单位”的 管理体制，它们仅仅是工作场所，不再是什么都管的 “单位”。相应地，越来越多的社会成员也从对本单 位有极强依 赖 性 的“单 位 人 ”变 成 自 主 性 越 来 越 强 的“社会 人”、“社 区 人 ”。 从“单 位 ”到“社 区 ”的 转 变，表明社会 管 理 的 重 心 从“工 作 场 所 ”向“居 住 场 所”的转移。这种转变和转移，意味着社会管理基础
为了便于党组织深入开展活动，杭州市还在全国率 先探索“支部建在楼道上”。2002 年杭州市下城区 王马社区为破解社区党员管理难的问题，按照“便于 组织学习、便于开展活动、便于教育管理”的原则，在 社区建立 21 个楼道党支部，覆盖社区内 72 幢楼房 185 个楼道的 4200 多户人家，成为全国建立第一个 楼道党支部的社区。2007 年全市有 2573 个楼道建 立了党支部。形成了比较健全、完善的城市社区党 组织体系和“纵向到底、横向到边，不留空白、不留死 角”的党建网络。
硬件设施也做了明确规定。社区居委会年工作经费 按每百户 4000 元标准，由市财政逐年递增拨付各 区，并由区级财政按 1： 1 的原则配套统一分配用于 社区建设。社区划分后，按每百户 30 平方米的标准 配备办公、活动和社区服务用房。同时，要求社区居 委会配套设施要与新建小区开发同步设计、同步建 设、同步投入使用。
二、杭州社区建设的主要成就
1． 成建制将老的居委会改造成新型居委会，推 进社区管理体制变革。2000 年开始，杭州以现有居 民区为基础，按照管辖区域与户数适当、界线清楚、 区域相对集中、资源配置相对合理、功能相对齐全的 原则，推进社区体制改革，科学合理调整居民区，调 整合并后的居民区名称改为社区，居民委员会改称 社区居民委员会。到 2001 年全市城区的社区调整 工作全面完成，共撤销了 633 个居民区，组建 300 个 社区。至 2010 年底，全市共有社区 906 个。在合理 划分社区的基础上，政府对社区建设的工作经费和