浅谈政府会计制度改革的创新
作者：董音茵
来源：《行政事业资产与财务》2017年第05期
摘要：近年来随着我国政府职能的转变，现有会计制度不足之处逐渐显现。

在政府会计制度改革的背景下，学习理解改革内涵，并创新指导实际工作，将是行政事业单位会计人员的重要任务。

本文从政府会计制度存在问题出发，总结改革创新思路。

关键词：政府；会计制度；创新
一、政府会计制度存在问题
（1）会计核算不全面。

现阶段，政府会计制度存在会计核算不全面现象，主要表现为：①对固定资产不计提折旧，只按原始价值在资产负债表中体现，没有考虑固定资产长期损耗造成的价值减值，不能真实地反映固定资产的实际价值。

无形资产和在建工程的核算中也存在类似问题。

因此资产的报表价值和实际价值偏差越来越大，从某种程度上增加虚假资产，影响成本消耗反映的准确性，造成政府成本核算不真实。

②政府现行会计制度，仅将政府参股当成现阶段的财务支出反映，未确认、计量、记录和报告国有股权、有价证券，国有资本运营状况没有得到全面反映，不利于考核国有资本运营绩效。

③基础性设施的建设资金、社保基金均按照国家颁布制度核算，与预算会计相独立，导致上述资金长时间游离政府会计核算体系外。

（2）会计报告信息不完整。

资产负债表是各政府部门编制预算方案的重要依据，现阶段会计制度以收付实现制为核算基础，对已发生而尚未使用现金偿付等隐性负债，无法及时反映在报表上，如政府做担保的各种贷款、政府诉讼、社会保障支出等，造成财政负债核算的局限性，累积的大量隐性负债没有得到相应处理，导致财政无法有针对性地确定债务承担责任，同时也无法全面反映政府实际负债情况，不利于公众了解政府资产负债现状。

其次，政府会计报表存在项目交叉现象，目前的收入支出表，主要是为了反映预算执行情况。

在收付实现制下，预算编制和预算报告的重点是现金资源，即以现金资源的流入流出作为预算收支的标准。

而资产负债表的目的主要是反映政府财务状况，其报告重点如果还是现金资源，就不可能达到反映政府财务状况的目的，这在某种程度上违背了会计工作原理。

（3）收付实现制不合理。

以收付实现制为记账基础存在一定的局限性。

一是财政支出只包括以现金实际支付的部分，不能反映当期虽已发生但尚未用现金支付的事项，许多承担的现实债务就得不到反映，不利于防范财政风险。

二是不利于正确处理年终结转事项。

年度预算执行过程中，各级财政部门经常出现预算已安排，但由于各种原因当年无法支出而不得不作为年终结余处理，从而出现年终结余虚增现象。

三是政府会计不能全面有效地进行政府部门的成本核算和业绩考核，不能真实准确地反映各部门及行政单位的公共产品、公共服务成本消耗及绩效水准。

以现在多重复杂的资金流动结构来看，已无法适应政府各部门预算、绩效管理及整体
资金管理的需要。

针对这种情况，需完善、改革现行会计制度规定，以准确核算政府成本，提高绩效考核结果。

二、政府会计制度改革创新思路
1.重新定位会计工作目标
以上政府会计制度出现的不完善，使政府会计工作面临的制定新会计准则、重建理论框架、重新定位会计工作目标成为急需解决的问题。

伴随着市场经济体制的不断改革，政府会计目标应从以下几点深入发展：将反映政府预算资金使用的合理性作为基准，将满足政府财政管理需求作为目标，将体现政府受托责任作为基础。

通过对我国会计信息使用情况的综合分析发现，政府会计制度改革发展阶段，相关体系并不完善，公众决策、监督的参与性不高。

政府会计的目标定位是以向政府、立法机构提供财政资金收支信息为主，同时提供财务状况方面的信息，把预算会计纳入政府会计之中，实行以预算会计为主、预算会计与财务会计相结合的模式。

由绩效考核保证目标实现，主要表现在：反映政府会计预算收支的合理性；反映政府服务质量、经营能力，预防财政风险；反映政府工作效率、财务状况等。

2.建立会计体系
要保证政府会计工作的正常进行，提高工作效率，应在进一步完善管理体制的情况下，建立由企业会计、政府会计、非营利机构会计构成的会计体系。

适应财政管理改革的要求，所有财政资金都要通过国库单一账户进行收付核算，不再分设行政、事业单位会计制度，而将财政总预算会计和行政单位会计渐趋于以一级政府为中心，核算政府的财务状况和收支结果。

事业单位会计主体相对独立于财政，事业会计制度一方面必须与国家的财政改革相适应，满足改革的要求；另一方面也要满足事业单位内部管理要求，给事业单位加强内部管理留有一定的空间。

可将其分为两部分，一部分是财政拨款的国有事业单位会计，另一部分是非国有非营利组织会计。

现行预算会计制度体系向政府会计制度和非营利组织会计制度构成的新会计制度体系过渡，建立政府预算会计准则体系。

政府会计体系建立过程中适当调整预算范围，不属于公共支出的单位排除在该体系外，更改为企业会计体系。

3.构建会计核算框架
（1）以支出周期为基础构建政府预算会计系统。

支出周期是指预算经立法机关批准后，预算资金从国库进入最终收款人的过程，这一过程由授权、承诺、核实以及付款四个相互承接的阶段构成。

预算会计是指用以追踪拨款与拨款使用的政府会计，而拨款和拨款使用可以用支出周期概念予以描述。

围绕拨款、支出义务、应计支出、现金支出四个预算要素设立预算会计核心账户体系，全程记录、跟踪资金使用情况，保证财政资金的合理使用。

其核心是在清楚界定财政资金支出时，根据各工作环节特征、相关制度要求合理设置会计账户，所承担财政会计职责的组织使用同一个账户实施会计核算工作，支出部门、核心部门在集中管理的情况下，实
时记录同一项财政交易信息，如付款、核实等，使得财政总预算会计的核算范围能够扩展至支出机构。

（2）以财务会计要素为基础构建政府财务会计系统。

依照公共部门资产、负债、净资产、收入、费用五大财务会计要素为框架，建立独立于政府预算的政府财务会计核算系统，以关注和追踪政府活动的长期结果和影响。

会计核算框架的构建，不但能涵盖政府财政运作信息，还能从根本上解除政府、财政支出机构之间的关系，提高政府会计部门的工作效率。

4.构建财务报告体系
财务报告是一种系统、全面反映政府财政状况的方式，也是体现政府会计信息的重要形式。

（1）创建独立的外部审计制度，监督报表编制部门提供真实、客观的报告，并根据实际情况在人大设立审计机关，情况允许时还可邀请人大代表参与审计工作。

同时，将审计报告纳入财务报告中，保证财政信息的真实、完整，真实反映政府会计工作绩效。

（2）政府会计的报告重点扩展到财务资源。

资产负债表反映主体财务资源的存量，收入支出表反映财务资源进出主体的流量。

预算收支执行情况通过对政府会计的收入支出报表调整后产生。

（3）构建内容详细、层次分明的财务报告体系。

政府财务报告应根据政府各项财务活动、承担受托责任情况和会计信息使用者的需求进行研究和设计，分成不同层面，每个层面的报告附有详尽的项目资金状况说明和统计分析图表。

同时，为了反映隐性财务风险和其他不能列入报表的相关信息，要建立起统一、规范的报表附注披露制度，构成政府财务报告体系重要组成部分。

5.分步改革权责发生制
权责发生制是与收付实现制对应的会计核算基础，权责发生制对收入和费用的确认是以权利已经形成和义务（责任）已经产生为基准。

对于收入，只要其权利己经形成，无论款项是否收到，就纳入相应的会计期间；对于费用，只要其责任已经发生，无论款项是否支付，也纳入相应的会计期间。

权责发生制以权利和义务的形成为标准，因而能够客观公正地反映一定会计期间的费用水平和盈亏状况，广泛地被各国政府会计采用。

建议改革循序渐进，如按照收付实现制标准，根据政府财政状况适当修正收付实现制，按照一定的路径分步推进权责发生制改革；遵循从地方政府到中央政府改革的原则，此做法能吸取大量成功的工作经验，降低制度改革风险。

6.重塑会计管理重点
在政府会计制度改革中，应及时更新预算会计的核算内容，设置相应的会计科目，以适应不断发展的需要。

政府会计工作人员要与时俱进地提高综合素质，重塑会计管理重点。

各单位根据工作性质，及时调整会计管理重心。

如预算会计重点统筹调度预算内外资金，严格把控预算方案，协调各环节关系，按照相关规定拨付资金，保证预算资金有效分配使用。

预算资金使用单位的管理重点就应加强在支出控制上，做好资金使用的绩效管理。

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（责任编辑：刘海琳）。