[收稿日期]2006-01-21[作者简介]谭 丽(1978-),女,黑龙江佳木斯人,助教,法学硕士,主要从事宪法学与行政法学研究。

第27卷 第7期2006年7月哈尔滨学院学报JOURNAL OF HARBIN UNIVERSITY Vol.27 No.7Jul.2006[文章编号]1004 5856(2006)07 0077 05论分权思想对行政立法监督的影响谭 丽(广东工业大学文法学院,广东广州 510090)[摘 要]分权思想产生之后对西方政体产生了空前的影响, 权力制约权力 与权力行使的人民性的分权精髓对世界各国的法制都做出了巨大贡献。

然而,近代严格分权的过时使人们接受权力混合的现实并没有丢失权力制约的本质,同时出于防止专权考虑的行政立法监督也充分地体现了国家权力的民主性原则。

文章试图从权力互控、制衡与民主行使的分权精髓出发,阐述行政立法监督制度的完善,指出行政权与立法权的划分并相互融合使行政权混入立法权的一些因素,是其中任意部门不能掌握所有权力,并形成利益的分殊,进而通过权力本身的分野而达到平衡的状态。

[关键词]分权;制衡;权利混合;行政立法监督[中图分类号]D905.2 [文献标识码]A分权理论是西方资产阶级政治理论中的一个重要内容,是西方式的民主政体的重要构成原则。

第一次由孟德斯鸠提出的完整意义上的三权分立原则已有几百年的历史了,诚然孟德斯鸠脱离不了他的历史身份,他憧憬的英格兰政制不过是资产阶级和贵族专政的君主立宪制度,而且他所谓的 三权分立 也不过是阶级分权和分工,这是孟德斯鸠及其学说固有的局限,但对后人来说问题并不在于此,而在于建立 三权分立 学说的前提, 一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验 [1](P 154)。

要防止权力滥用,就需要通过权力分立,为权力设定界限,权力与权力相互制衡、相互牵制方能保证法律不被侵犯,才能维护法律至上的权威。

笔者认为这才是 三权分立 的精髓所在,或者说这才是孟德斯鸠相对近现代政治实践的贡献所在。

分权学说发展至今已经发生了改变,但它的精髓仍然发挥着重要的作用以至于在行政立法监督领域仍然有着指导性的理论意义。

一、分权学说的衍化及其对行政立法权的影响权力分立学说源于古代,并从那里衍化出了政府职能的思想,衍化出混合均衡政治政体理论。

这一思想最早可追溯至雅典。

雅典城邦内的最高权力机关是公民大会,这一制度在充分体现了主权在民思想的同时,也体现了全体雅典公民对行政官吏的产生、任职的控制与监督。

这时的行政官吏几乎无独立性可言。

在此后的中世纪的著作中,分权思想得以流传,使得分权学说成为对政府各个部分恰当组合的一种可供选择的系统阐述。

对分权学说做出巨大贡献的两位人物是洛克与孟德斯鸠。

洛克的二权分立学说主张把国家权力分为立法权、执行权和对外权,后两权属于行政权。

孟德斯鸠主张把国家权力分为立法权、行政权和司法权。

他把自由主要归结为政治自由。

把政治自由与权力制衡结合起来,这是孟德斯鸠留给西方民主制度建设最宝贵的思想遗产。

他主张三权要分立,要相互制衡。

当然,相对于立法权和行政权,司法权在他的三分说中并不很重要,制衡的重点是立法和行政。

与孟德斯鸠的制衡精髓相比,洛克分权学说中的民主性精华也毫不逊色,洛克指出,不但国家权力彼此间需要制约,而且国家各部分权力无一例外都要受人民制约。

至此,分权学说对近代宪政实践的基本思想得以确定,即为权力的制衡与国家权力的人民性。

在分权学说运用的早期,人们所掌握得分权原则的基本点就是权力的专用性。

立法权、司法权、行政权三种不同的国家权力应该分别由三个不同的国家机关掌握和行使,制定法律的权力和执行法律或适用法律的权力必须排他性的配置。

在此背景下,人们要求行政机关的一切活动都要严格遵循议会所制定的法律,一切行政决定的作用都要以议会立法为依据,行政机关必须忠实执行法律,不能有逾越和偏差,所谓 无法律便无行政 。

这时三种权力并行不悖的发展,行政立法并未产生。

然而,自19世纪末20世纪初以来,自由主义国家观因社会和经济的巨大发展变化渐为国家干预所取代,政府职能的强化和管理事务的繁荣多变,使政府不再满足于仅仅充当 守夜人 角色,开始积极主动干预社会,造成行政权力日渐扩张,政府不但需要充分行使管理权,而且需要一定条件下的决策权,即制定和发布具有法律效力的规范性文件的权力,事事均以议会立法为根据的做法已无法适应这种形势,要有效的适应国家职能的巨变,必须赋予行政机关一定的立法权来满足行政管理的需要。

这样,作为政府干预重要手段的行政立法的出现和发展成为一种不可逆转的趋势。

当代的政治实践似乎对传统的分权理论形成了背离与挑战。

英国在行政与立法的关系上几乎是融合的,首先是人员上的重叠,政府大臣全部由议会成员担任;其次是议会授权政府立法;第三是政府可以通过议会党团控制议会。

因此在英国,完全意义上的分权,或者说各部门的专权在行政和立法领域是不存在的。

虽然在美国其三权分立比较明显,但在实际运作中,其分权也呈现出交错重叠的特征。

从立法与行政的关系来看,国会的立法权需要总统签署后才能生效;总统任命主要官员需经国会参议院同意;总统对国会立法有重大的作用还体现在其可以向国会提出国情咨文、预算咨文、经济咨文和其他专门咨文,这些咨文包含的立法建议和政策,是总统要求国会立法的总方案。

[2](P75)更为重要且客观的问题是,在很多国家,政府和行政机关的立法提案权、建议权实际上决定了立法机关立法会议的主要议程。

根据行政机关的提案产生的法律约占立法机关立法总数的比例在各国都有绝对优势,在英国大约占到70%以上,在美国达到80%。

[2](P114)在我国某地方的一次人大会议中更有甚者出现了人大代表零提案的现象。

[3]这些现代社会中再明显不过的昭示着行政机关对立法权的涉足甚至是喧宾夺主的政治实践却并未引起独裁,究其根本是因为分权思想的核心 权力制衡、民权思想仍然在行政立法领域中以新的形式制约着它。

如此极端的分权提议都被拒绝了,但作为新出现的代议制政府理论的一部分,分权的重要性却迅速获得承认。

均衡观念仍然要求组织和职能的分立,但伴随了一套不同的,必须适合这种新政治体制理论框架的概念。

[4](P4)权力之间的部分混合取代了严格分权却同样起着权力制衡的作用。

二、权力混合承继了分权思想后对行政立法监督的启示分权思想的现代继承使其具备了时代含义,却保留其精髓 较为平均的权力分配以致任何一个集团,或他们的联合体,都无法控制其他的集团。

将权力混合,每一个机关都不只有一种权力,而是混合着拥有其他机关所享有的权力,以权力制约权力,达到 彼此的牵制 和 协调前进 的状态。

[1](P152)行政权和立法权相互融合是一种必然的趋势。

由于资产阶级通过议会控制国家权力的频繁越来越少,当年资产阶级控制着议会,议会又担负着制定法律这一关系到国家长远大计的重要使命,因而资产阶级在理论上提出了 立法权最高 , 议会万能论 在实践中也突出了议会的作用,加强议会的权力和地位,以此遏78哈尔滨学院学报2006年制封建势力控制的行政机关,但随着议会作用的下降行政权则得到大大加强。

国家权力系统中心的变化,行政权和立法权相互融合反映了一种时代的必然趋势。

而各国的分权模式是各国统治阶级根据本国实际状况采用的,本身具有多样性。

[5](P91)因而权力融合是一种大势所趋。

既然这已经是一个既成的事实,那么对混合权力而生成的这种行政立法权主要是通过其他机关(在我国,特别是立法机关)的监督才能尽力避免这种由其自己制定权威,又执行权威所极易导致的牟取私利、损害他人的情况的发生。

而谈及到立法机关的监督,还有一个重要的前提是立法机关的地位与享有行政权的行政机关的地位问题。

由于这种行政权与立法权的分配是基于宪法的安排,因此从某种程度上说,立法机关与享有立法权的行政机关在立法事项上所处地位是平等的或称 平行的 ,这本身应是一种立宪的选择。

立宪的选择与法律的选择有根本的区别。

法律是政府能改变的,宪法却是人民制定的,政府不能改革的。

[6](P217)而宪法的目的是为了保护公民权利,限制国家权力,因此避免不了要引入限制,制约行政机关 谋私 的机会,从而体现分权思想的核心之一的民主性问题。

那么二者权力再经宪法混合之后的各自行使后,并非是混合分权的终结,还要进一步通过相互监督来到防止权力被滥用的目的,从这一意义上讲,立法机关的监督和司法机关的监督都成为一种必要。

权力分野之目的是避免权力滥用,用权力制约权力,那么权力的混合一样体现分权思想的这种目的。

只不过不是通过专权式的分割过后的权力来制约权力,而是通过 你中有我,我中有你 的权力格局而达到权力制约。

这种制约的思想把立法权、行政权和司法权甚或是其他权利混合在一起,某些立法权给予行政部门(这就是我们所说的行政立法权)或者把某些行政权给予立法部门,如此等等。

通过这样的权力配置从而使任何一个部门都不能支配另一个部门,任何一个部门都不能掌握所有的权力,让任何一个部门也不都不再是一元利益的代表者,它可能是多种利益的综合体,如此,权力少了垄断的因素,而多了制衡的因素。

而行政立法监督恰恰以这种分权思想为引导,将立法部门的部分立法权分配给行政机关的同时,还应该将行政部门的部分行政权力转移给立法部门。

由此我们为了将行政立法监督制度设计的更为得力、可行,可以将行政立法的若干环节渗入立法部门的一些因素。

其一,行政立法的标准由立法机关掌握。

哪些权力由立法机关与行政机关分享,它的立法标准应与一般立法机关的立法标准有相通之处,且一些技术性标准的规范性规制应严格依照立法机关的规定。

而且规定的行政机关行使权力的程度和范围标准都应由立法部门掌握,以至于不与立法机关制定的法律相冲突;其二,行政立法的主体中可以有立法部门的因素,如在其中有适当立法比例的立法部门人员,对整个行政立法过程的参与,及时向立法部门汇报工作,从而做到监督的全面性与及时性; 其三,对行政立法的程度应由行政机关与立法机关联合做出规定。

因为程序的公开、公正是保障实体正义的重要一环,而行政立法程序却不能因为涉及行政领域中的专业性与技术性而仅由行政机关来设置,因为一定意义上行政立法程序规则是为享有立法权的特定行政机关滥用权力而设置的 障碍 ,所以立法机关对行政程序规则的参与制定无疑会加强它的作用;其四,有时我们不得不承认,这种由行政机关自己制定权威又自己执行权威的权力是早期分权思想家的合理担心, 如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力,这就会给人们的弱点以绝大诱惑,使他们动辄要攫取权力,借以使他们自己免于服从他们所制定的法律,并且在制定和执行法律时,使法律适合于他们自己的私人利益。

[7](P89)但除了我们上面提到过的权力混合思想能一定程度地遏制执行自己制定的法律的行政机关的谋私目的之外,立法机关还可以通过对行政机关的行政行为直接监督,与立法机关平行的行政立法权被滥用后还必定会体现在它所作出的行政行为上。